מהו מתווה הגז?
מתווה הגז הוא הסדר שהושג בעקבות הסכמה בין הממשלה לחברות הגז, בראשות נובל אנרג'י האמריקאית ודלק הישראלית, במטרה להפיק ולשווק גז מהמאגרים שהתגלו מול חופי ישראל לשוק המקומי ולייצוא. ההסדר קובע את מחירי הגז לשוק המקומי, את התנאים לייצוא, התחייבויות לפיתוח מאגרי הגז וסנקציות שיוטלו על היזמים אם לא יעמדו בהתחייבויותיהם.
מדוע יש צורך בהסכם עם חברות הגז?
נובל אנרג'י ודלק הן ספקיות הגז הטבעי היחידות לשוק המקומי ממאגר הגז "תמר". מכיוון שהן הספקיות היחידות, הן הוכרזו כמונופול. שתי החברות רכשו גם את השליטה במאגרים נוספים: "לווייתן" - המאגר הגדול ביותר שהתגלה מול חופי ישראל - ושני מאגרים קטנים יחסית "כריש" ו"תנין".
העסקה, שלא אושרה כחוק על ידי הממונה על הרשות להגבלים עסקיים, נחשבת לאסורה, והממונה נדרש לקבל החלטה בעניין. הממונה, פרופ' דיוויד גילה, סבר בתחילה שאפשר לאשר את רכישת "לווייתן" בתנאי שהמונופול ימכור את המאגרים הקטנים למתחרה נוסף. בהתאם לכך פרסם גילה טיוטת "צו מוסכם" לעיון הציבור. אולם בדצמבר 2014, לאחר תקופת היסוסים וביקורת שהושמעה על הטיוטה, חזר בו ודרש הפרדת הבעלות על המאגרים הגדולים, שצפויים להיות ספקי הגז הראשיים של ישראל למשך עשרות שנים.
החברות התנגדו להחלטה, ועמדתן נתמכה על ידי גורמים רבים בממשלה וברשות להגבלים עסקיים עצמה. בניסיון לפתור את המחלוקת הקים ראש הממשלה צוות פקידים בכירים בראשות ראש המועצה הלאומית לכלכלה יוג'ין קנדל, והטיל עליו להציג פתרון. באפריל השנה פרצה מחלוקת בין חברי הצוות, לאחר שגילה טען שהמתווה המתגבש אינו פותר את בעיית המונופול ופרש מהצוות. הצוות המשיך בלעדיו ולאחר הליך מזורז של שימוע ציבורי הציג לממשלה את ההסכם, המכונה "המתווה".
מה כולל המתווה?
המתווה מחייב את חברות הגז למכור את המאגרים הקטנים "כריש" ו"תנין" לחברות חדשות האמורות להיכנס לשוק הגז. הוא מאפשר לנובל אנרג'י ולדלק להמשיך להחזיק ב"תמר" וב"לווייתן" במשותף במשך שש השנים הקרובות. בתום התקופה אמורה דלק למכור את חלקה ב"תמר" ולהישאר שותפה ב"לווייתן" בלבד. נובל תידרש להקטין את חלקה במאגר "תמר" ל־26%. נובל ודלק מחויבות לפתח את "לווייתן", לעמוד בשורת "אבני דרך" לפיתוח ולהתחיל להפיק ממנו גז בתוך שלוש שנים. אם לא יעמדו בלוחות הזמנים, יכולה המדינה לשלול מהם את הזיכיון על השדה.
נקבע מנגנון להגבלת המחיר בחוזים שיחתמו חברות הגז עם צרכנים בישראל. המחיר המרבי ההתחלתי עומד על 5.4 דולר ליחידת חום, והוא ניתן להצמדה למחירי הגז העולמיים. המחיר נמוך יחסית למחיר הגז ברוב מדינות המערב, שבהן מחיר הגז אינו מסובסד. המדינה התחייבה שהממשלה לא תפעל לשינוי מהותי של התקנות והחוקים ("הרגולציה") החלים על חברות הגז עד שיחלפו עשר שנים ממועד תחילת ההפקה מלווייתן. הממשלה תתנגד גם לשינויי חקיקה שייזמו חברי כנסת.
מה הסיבה להתנגדות למתווה?
למתנגדי המתווה טענות רבות. חלקן נוגעות למחיר הגז ולמנגנון הפיקוח על המחירים. יש הטוענים שמחיר הגז שנקבע גבוה מדי והוא מותיר בידי חברות הגז רווח מוגזם. פרופ' מנואל טרכטנברג למשל טוען שיש להוריד את מחיר הגז לכ־4.5 דולר ליחידת חום, ולהפעיל מנגנון פיקוח מחירים הדומה למנגנון הפיקוח על מצרכים אחרים במשק.
על פי טענה אחרת, היה על הממשלה לתבוע מחברות הגז לבנות כבר עכשיו תשתית הולכה רחבה ואמינה יותר, שתמנע נזק למשק במקרה של תקלה לצינור היחיד המוליך גז מאסדת "תמר" לחוף. בעיית העמידות של מערכת הולכת הגז בפני תקלות ופיגועים מטרידה גם רבים בממשלה ואת נתניהו עצמו, ובשלבים הבאים של פיתוח השדות תיתכן מעורבות ממשלתית בשדרוג התשתיות.
חלק מהמתנגדים דורשים מהממשלה למנוע ייצוא גז, במטרה להבטיח למשק המקומי אספקת גז לאורך שנים. תחשיב שנערך במשרד האוצר מצביע על נזקים כלכליים כבדים הצפויים למשק כתוצאה מהחלטת הממשלה לייצא כמחצית ממאגרי הגז הידועים.
בעיה נוספת היא עוצמתו הרבה של המונופול, שאותו מאשר המתווה. המונופול ישלוט בשוק המקומי ובהיצע הגז, ויהיה חזק מספיק כדי להשיג במעלה הדרך הטבות נוספות על חשבון הציבור. מצדדי המתווה טוענים שהבעלים שייכנסו למאגרים "כריש" ו"תנין" יאזנו את המצב וישמשו מתחרים למונופול. אולם אנשי מקצוע, ובהם בכירים בממשלה, אומרים שהמאגרים קטנים מכדי להיות מתחרים למונופול. שר האנרגיה וראש הממשלה מקווים שבעתיד יתגלו מאגרים גדולים נוספים, אולם תקווה זו מבוססת לפי שעה על משאלות לב ולא על נתונים מוכחים.
מה מעכב את אישור המתווה?
המתווה נועד מלכתחילה כדי לפתור את הבעיה שנוצרה עקב השתלטות המונופול על שוק הגז. זהו הסדר בעייתי הדורש בהליך רגיל אישור של הממונה על ההגבלים העסקיים ושל בית הדין להגבלים העסקיים. אולם סעיף 52 בחוק קובע שאם שר הכלכלה סבור, לאחר שהתייעץ בוועדת הכלכלה של הכנסת, שהאישור נדרש מטעמים של מדיניות חוץ או ביטחון המדינה, הוא רשאי לחתום על ההיתר הנדרש ללא התחשבות בדעת הממונה על ההגבלים העסקיים ובסמכות בית הדין.
הממשלה יכולה הייתה לבקש מבית הדין לאשר את המתווה, אולם נתניהו ואנשיו חששו שהדיון בבית הדין יעכב את המהלך, ואף שבית הדין יחליט לפסול את המתווה. הם בחרו לפעול על פי סעיף 52. להחלטה צורפו דוחות וחוות דעת של המועצה לביטחון לאומי ואנשי משרד החוץ, שנועדו לבסס את הטענה שהחתימה על המתווה נדרשת משיקולי מדיניות חוץ וביטחון. ההחלטה לוותה בביקורת מצד מתנגדי המתווה, שטענו שחוות הדעת מאולצות, ולא נועדו אלא לעקיפת סמכות בית הדין והממונה על ההגבלים.
שר הכלכלה אריה דרעי התבקש על ידי נתניהו לחתום על המתווה, אולם הוא סירב לקחת על עצמו את האחריות הכרוכה בעקיפת סמכותו של הממונה על ההגבלים העסקיים. נתניהו, הדוחף העיקרי לאישור המתווה, אילץ את דרעי לפרוש מתפקידו, ונטל לידיו את תפקיד שר הכלכלה. בהתאם לחוק פנה נתניהו ליו"ר ועדת הכלכלה איתן כבל בבקשה לפתוח בהליך ההתייעצות.
כבל ניצל את ההזדמנות וערך סדרת דיונים פומביים שבהם השתתפו מתנגדים למתווה ותומכיו, פקידים וגורמי מקצוע המעורבים באישור המתווה ובמתן חוות דעת מקצועיות. תשומת לב מיוחדת משכו הופעותיהם של ראש המועצה הלאומית לכלכלה, קנדל, השר להגנת הסביבה אבי גבאי, שהתנגד למתווה, והיועץ לביטחון לאומי יוסי כהן, שהציג את השיקולים המדיניים והביטחוניים הגורמים לממשלה לעקוף את התנגדות הממונה על ההגבלים להסדר.
בשבוע הבא צפויה ועדת הכלכלה להשלים את דיוניה, ועל פי ההערכות היא תמליץ לנתניהו שלא לחתום על המתווה. נתניהו אינו מחויב לקבל את ההמלצות, ועל פי הודעתו הוא נחוש לחתום על המתווה ולהוציאו לדרך.
מה צפוי לקרות לאחר חתימת המתווה?
מתנגדי המתווה ינסו לעכב את החתימה או את הוצאת המתווה לפועל באמצעות עתירות לבג"ץ. העתירות צפויות לתקוף בעיקר את ההחלטה לעקוף את הממונה על ההגבלים העסקיים באמצעות סעיף 52.
אם העתירות יידחו, אמורות חברות הגז להאיץ את המו"מ לחתימה על חוזי ייצוא. חוסר הוודאות גרם עד כה להקפאת כל המגעים לייצוא, ולכן אין לחברות הגז כל חוזה חתום לייצוא. תוכנית הפיתוח הנוסף של מאגר "תמר" ופיתוח מאגר "לווייתן" תלויים במידה רבה בהכנסות הצפויות מחוזי הייצוא שייחתמו. במקביל צפוי להיפתח מו"מ למכירת "כריש" ו"תנין". יש כמה חברות בינלאומיות המתעניינות בעסקות אלה, והשלמתן תלויה בין היתר בתנאים שהממשלה החליטה לא לקבוע בטרם ייחתם מתווה הגז. הגז שיופק ממאגרים אלה מיועד לשוק המקומי, שעדיין אינו ערוך להגדלה ניכרת בצריכה.
קרוב לוודאי שיואצו גם המגעים הבינלאומיים הקשורים לפיתוח המאגרים ולגילוי מאגרים חדשים. הלקוחות העיקריים לגז הישראלי הם לפי שעה חברות זרות, המחזיקות במתקני הנזלה במצרים. בכוונת החברות לרכוש גז באמצעות צינור מישראל, להפוך אותו לגז נוזלי הניתן להובלה באוניות, ולייצא אותו הלאה, ככל הנראה לאירופה. חברות הגז בוחנות גם ייצוא גז לתעשיינים מצרים, שכבר חתמו על מזכר הבנות עם שותפות "תמר".
האגן המזרחי של הים התיכון הפך בשנה האחרונה למוקד פעילות של חברות בינלאומיות, המחפשות גז ועוסקות בפיתוח תשתיות להובלת הגז מעומק הים למתקני איסוף ועיבוד על החוף. ישראל אינה היחידה: תגליות גז משמעותיות התגלו גם מול חופי מצרים, קפריסין ולבנון. מיליארדים רבים יושקעו באיתור מאגרים נוספים ובהקמת תשתית להפקה ולשינוע הגז. ראש הממשלה רואה בפעילות הזאת בסיס לשיתוף בינלאומי ולהעלאת קרנה של ישראל כמעצמה אזורית. עם זאת, אוצרות טבע היו בעבר גם מקור למתיחות וסכסוכים בינלאומיים.
חברת האנרגיה האיטלקית ENI, המפתחת מאגרי גז ונפט במצרים, מעוניינת להקים תשתיות שיוליכו גז מקפריסין ומישראל למצרים. בהופעתו השבוע בכנסת סיפר נתניהו על מגעים עם ממשלות טורקיה, קפריסין, יוון ומצרים לשיתוף פעולה וייצוא גז לטורקיה ולאירופה. לא ברור אילו עסקות יצמחו מכל הפגישות, אבל ההתרוצצויות סביב המאגרים הן עובדה קיימת.
מדובר בעסקות ענק שלא ישפיעו כמעט על אזרחי ישראל בשנים הקרובות. את מחיר הגז אנו משלמים בעיקר באמצעות חשבון החשמל. חברת החשמל רוכשת את הגז משותפות "תמר" על פי חוזה ארוך טווח, שנחתם לפני שלוש שנים ואינו מושפע מהמתווה. על פי הסכם זה צפוי מחיר הגז לעלות בשלוש השנים הקרובות, ואיתו צפוי גם חשבון החשמל שלנו להמריא.
מה המשמעות של תגליות הגז להכנסות המדינה?
כמחצית מרווחי הגז אמורים להגיע למדינה כמסים. 17% נוספים יגיעו לאזרחי ישראל, מכיוון שהציבור מחזיק בחלק מהבעלות בחברות ושותפויות הגז הישראליות. הכנסות המדינה מניצול מאגרי הגז הידועים כיום נאמדות על ידי בנק ישראל ב־70 מיליארד דולר. הסכום הענק הזה יתפרש על פני 20־25 שנים, תלוי בקצב ההפקה.
למרות גודל הסכום, לא מדובר בכסף שישנה את מצבנו הכלכלי באופן משמעותי. עדיין לא הפכנו ל"נסיכות גז" ואפילו לא לנורווגיה החדשה. 70 מיליארד דולר הם שווי הסחורות והשירותים המיוצרים היום על ידי אזרחי ישראל בשלושה חודשי עבודה. אם המדינה הייתה רוצה, למשל, לפטור את תושבי ישראל מתשלום מסים על חשבון הכנסותיה מנפט, כפי שעושות מדינות מסוימות, היא הייתה יכולה לעשות זאת במצטבר למשך שמונה חודשים בלבד.