מבחן הרציונליות: האם ניתן להרתיע טרוריסטים?

שאלת ההרתעה ביחסים בינלאומיים היא סוגיה בעייתית, ככל שזו עוסקת במערכת היחסים שבין שתי מדינות; אולם היא בעייתית שבעתיים בכל הנוגע למאבק בין ארגון תת־מדינתי לבין מדינה ריבונית.

למדינת אויב יש מטרות ואינטרסים רבים שעשויים להיות יעד לפגיעה ולתגמול מצד המדינה המרתיעה, במקרה של חציית קו אדום. לעומת זאת, ארגון טרור הוא מטבע הדברים חשאי וקשה יותר לגרום לו נזק. ברוב המקרים פעיליו נמצאים במחתרת ומאורגנים כך שהפגיעה באחד ממרכיבי הארגון לא תפגע בהכרח באחרים. יתרה מכך, כל ניסיון להרתיע יריב מחייב הנחת יסוד של רציונליות מצד המורתע. ארגון שאינו פועל על פי שיקולים רציונליים של עלות־תועלת לא יערוך חישובי רווח והפסד, ולכן לא ניתן יהיה להרתיע אותו.

למרות האמור, חלק ניכר מהפעילות ההתקפית וההגנתית הצבאית, כמו גם פעילות הענישה נגד טרוריסטים, נועדו להרתיע אותם מלהמשיך ולבצע פיגועי טרור. לפיכך במענה לשאלה האם ניתן להרתיע טרוריסטים, יש לשאול: האם ארגוני הטרור הם שחקנים רציונליים?

ישנן שתי גישות מוטעות בהתייחסות לסוגיית הרציונליות של ארגוני הטרור. האחת מתייחסת אליהם כאל שחקנים לא רציונליים, בשל הנכונות של חלקם להקריב את עצמם במהלך הפיגועים. המיסקונספציה השנייה הפוכה - היא מתייחסת לארגוני הטרור כאל בעלי רציונל דומה לזה של מקבלי ההחלטות המערביים. גישה זו מובילה להערכה מוטעית שלפיה ארגוני הטרור עשויים לפעול כפי שאדם מערבי היה פועל באותן נסיבות.

ארגוני הטרור, רובם ככולם, הם שחקנים רציונליים, משום שמנהיגיהם עורכים שיקולי עלות־תועלת. אולם הערכתם ביחס לעלויות ולתועלות שונה משיקולים של מקבל החלטות מערבי, והיא פועל יוצא של תרבות, דת, היסטוריה והיבטים סוציולוגיים ופסיכולוגיים.

לפיכך יש לבסס את השיפוט הרציונלי על שיקולי העלות־תועלת הסובייקטיביים של היריב. כך, למשל, בחברה הפלסטינית בפרט והערבית בכלל, ערך הכבוד הוא מרכזי. רבים שהתחנכו על ברכי התרבות הערבית מוכנים להרוג ולהיהרג בשל מה שנתפס כחילול כבוד המשפחה, האישה, החמולה, הדת, או למשל חילול כבודו של מסגד אל־אקצא. השימוש בטרור בנסיבות אלה נתפס בעיני המפגעים כשיטת פעולה רציונלית ויעילה, שמטרתה לנקום ולהחזיר את הכבוד האבוד.

רציונל הטרור הוא לפיכך פועל יוצא של מערכת שיקולים סובייקטיביים ודינמיים המשתנים מארגון לארגון, ממפעיל טרור למשנהו, ומעת לעת. על מקבלי ההחלטות וראשי מערכות הביטחון להכיר, לנתח ולהבין היטב את רציונל הטרור שמולו הם פועלים - רק אז עשויים להיות בידיהם המנופים הנדרשים להתמודדות הרתעתית אפקטיבית עם הטרור.

על בסיס הבנת חישובי העלות־תועלת של ארגון הטרור תוכל המדינה להבהיר שהמחיר שהיא תכפה על הארגון ופעיליו יהיה גבוה מכל הישג אפשרי שיושג בפעילות טרור כלשהי. על המדינה לשכנע את ראשי הארגון כי יש ביכולתה לאלצם לשלם מחירים אלה וכי קברניטיה נחושים לעשות כן (גם אם הדבר כרוך בתשלום מחיר מצד המדינה עצמה).

אולם מענה אובייקטיבי לשאלות אלה – האם ניתן להרתיע טרוריסטים והאם ארגוני הטרור הם שחקנים רציונליים – אינו מספק. ההרתעה נבנית בראש ובראשונה על הדימוי שהצד המרתיע יוצר בעיני המורתע, לגבי מידת היכולת והנחישות של המדינה לכפות על ארגון הטרור את המחירים שבהם היא מאיימת לעשות שימוש. כך שגם אם הגורם המרתיע חסר יכולת או שאינו נחוש בדעתו לעמוד באיום שהצהיר עליו, אבל הגורם המאוים מעריך אחרת, עשויה ההרתעה להשיג את מטרתה. ולהפך, כאשר לגורם המרתיע יש יכולת ונחישות לעמוד בתנאי האיום שקבע, אולם הארגון המורתע אינו מאמין בכך, סביר להניח כי מדיניות ההרתעה לא תשיג את מטרתה.

הדימוי של ההרתעה בעיני הארגון המורתע מושפע במידה רבה מניסיון העבר המצטבר: באיזו מידה הוכיחה המדינה בעבר את יכולתה ונחישותה לאלץ את ארגון הטרור הזה או ארגונים אחרים לשלם מחירים כואבים ואולי אפילו בלתי נסבלים.

לפיכך, ההרתעה היא תהליך נלמד וממושך, ולא תוצאה של החלטה רגעית של מקבל החלטות זה או אחר. לעתים הצלחות או כישלונות של מדינה להרתיע יריבים ברמות עצימות שונות או בזירות שונות (למשל ישראל מול חיזבאללה בלבנון ומול חמאס ברצועת עזה) עשויות להשפיע על דימוי ההרתעה של המדינה בזירה אחרת.

ההרתעה באה לידי ביטוי בשלוש צורות שונות: הרתעה כוללת, שנועדה לגרום לארגון הטרור לחזור בו מדרכו ולהפסיק את ביצוע פיגועי הטרור; הרתעה הגנתית, שנועדה למנוע מהטרוריסטים לבצע פיגועים ביעדים מסוימים בשל אמצעי ההגנה במקום; הרתעה ענישתית, שנועדה להרתיע את פעילי הטרור מלהשתתף בפעילות הארגון.

ההרתעה הכוללת היא משימה מורכבת, שניתנת ליישום רק לפרק זמן מוגבל מול ארגון הטרור (עד שהוא ישיג אמצעים או יפתח שיטות פעולה חדשות). ההרתעה ההגנתית, לעומתה, עשויה להשיג לעתים את יעדיה (בעיקר כאשר הטרוריסטים אינם מתאבדים), אולם על הגורם המרתיע לזכור כי היא עלולה לגרום להסטת הטרור למקום אחר או למועד אחר.

גם אפקטיביות ההרתעה הענישתית מוגבלת. אמצעי הענישה העומדים לרשות המדינה - הטלת קנס כספי, מגבלות על הטרוריסטים ותומכיהם, עונשי מאסר, מעצר מינהלי, הריסת בתים ועוד - מצליחים אולי להוציא זמנית ממעגל מבצעי הטרור מספר פעילים, אולם ספק אם הם ירתיעו אחרים ממעורבות בטרור לאורך זמן, בעיקר כאשר ארגוני הטרור פועלים להקטנת הנזק שנגרם לטרוריסטים ולמשפחותיהם על ידי סיוע כספי למשפחות, הקמת בתים חלופיים ועוד.

למדינה, ככל שהיא דמוקרטית וליברלית, יש עכבות מוסריות ומגבלות חוקיות המונעות ממנה להפעיל אמצעי ענישה סביבתיים ובלתי פרופורציונליים, גם אם אלה עשויים לכאורה להיות אפקטיביים. "המדינה מוכנה ללכת עד הסוף", אמר ראש המוסד לשעבר שבתאי שביט. "אבל בעולם הנורמטיבי כיום... המחיר שהמדינה עשויה להידרש לשלם, ולאו דווקא במונחים צבאיים או כלכליים, אלא דווקא במונחים של דעת קהל ויחסים בינלאומיים, הוא כזה שהיא תחשוב פעמיים לפני שתגיע להחלטה להתעלם ממה שאומרים וללכת עד הסוף".

מדיניות ההרתעה של ישראל

כחלק מההתמודדות עם הטרור פעלה ישראל לאורך השנים להרתעת ארגוני הטרור, פעיליהם, ראשיהם וסייעניהם מהמשך פעילותם נגדה, וגם להרתעת המדינות המסייעות לארגוני הטרור בכספים, באמצעי לחימה ובמתן "מקלט בטוח" וטריטוריה אוהדת.

כבר בראשית ימי המדינה התעצבה מדיניות התגמול שכוונה נגד מדינות ערב אשר העניקו חסות וסיוע לארגוני הטרור הפלסטיניים וזאת במגמה להרתיע אותן מלהמשיך לשתף איתם פעולה. "מאיר עמית היה אומר: אי אפשר להרוג 60 מיליון ערבים. אמרתי לו, אבל אפשר להרתיע 60 מיליון ערבים", אמר אריאל שרון בהתייחסו לתקופה הזאת.

התגמול נועד להרתיע, אולם ההרתעה הטובה ביותר אינה כרוכה בהכרח בהפעלת כוח, אלא ביצירת חשש מהפעלת כוח. תגמול תכוף מצביע על כישלון ההרתעה וממחיש ניסיון מחודש להשיג הרתעה שאינה קיימת. בנוסף, בביצוע תגמול תכוף הגורם שאמור להיות מורתע מתרגל אליו ולומד לחיות איתו או להתגבר על מרכיב ההרתעה. כך, למשל, השימוש התכוף בהתקפות אוויריות על בסיסי ארגוני הטרור בעבר הביא לגיבוש נהלים בקרבם – למשל התמקמות בתוך ריכוזי אוכלוסייה אזרחית - שנועדו להפחית את מספר נפגעיהם, ולהקשות על חיל האוויר לבצע את משימותיו.

אף על פי שהעמדה הישראלית המוצהרת ביחס להרתעה התבססה על הכלל של "יראו וייראו", נראה כי קובעי המדיניות וראשי מערכת הביטחון עצמם לא היו משוכנעים לגמרי ביכולתה של המדינה להרתיע את ארגוני הטרור. "אחת הטעויות הכי גדולות שאנשים עושים היא להתייחס אל ארגון הטרור כאל ארגון מדינתי ששוקל על פי רציונל של תהליך קבלת החלטות", אמר מאיר דגן, לשעבר ראש המוסד. "לכן הם מכילים את כל מערכת הכללים והשפה הארגונית של המלחמה בטרור עם מוטיבים של צבא. כשאתה בוחן ארגון טרור הוא לא עובד כך".

אם לסכם את הדברים, קביעת מאפייני ההרתעה חייבת להתבצע על בסיס ניתוח מאפייניו של הגורם המורתע. על בסיס ניתוח זה יש לגבש מערך הרתעה רלוונטי למורתע ולהעריך למה יגרום האיום: האם הוא יביא לנטישת הכוונה לבצע פיגועים, לשינוי הפיגועים והסטתם או שהאיום רק יחדד את רגש הנחיתות של הארגון ואת תחושת ההשפלה שלו וימריץ אותו לשפר את יכולתו מול הגורם המרתיע. מבחינה זו על המרתיע לשקול את השלכות ההרתעה לא רק לטווח קצר, אלא גם לטווח ארוך יותר. כעת על מקבל ההחלטות לבחון אם יש ברשות המדינה העוצמה והמשאבים הנדרשים למימוש האיום במקרה שהמורתע יחצה את הקו אדום. אם התשובה חיובית, יש להעריך גם מהו הדימוי שהתגבש אצל המורתע לגבי הנחישות והיכולות של הצד המרתיע, והאם הדימוי תואם את המציאות. בסופו של תהליך זה ניתן יהיה להתאים מערך הרתעה שיהיה רלוונטי ואפקטיבי במניעת פיגועי טרור.

לעצור מחבלים מתאבדים

תופעת פיגועי ההתאבדות הביאה את דילמת הרתעת הטרוריסטים לשיאה. המחבל המתאבד הג'יהאדיסטי לא מתייחס לפעולתו כהתאבדות ("אינתיחאר"), אלא כפעולת הקרבה למען קידוש השם ("איסתשהאד"). הפיגוע מבטא בעיני המחבל ובעיני החברה הפלסטינית אקט אלטרואיסטי, הפגנת נחישות אישית, נאמנות חברתית, פטריוטיות לאומית ואדיקות דתית. מכיוון שכך, פיגוע ההתאבדות מאפשר למשפחת המפגע לעלות בסולם החברתי למקום של כבוד והם אף זוכים לתגמול כספי.

תגמול מוחשי אחר כרוך במימוש הרצון לנקם של המפגע. המתאבד רוצה לעתים לנקום על הפגיעה באדם קרוב או שהיד אחר. אולם מעל לכל אלה, זוכה המחבל המתאבד על פי אמונתו בתגמולים שמיימיים רבים: מעשהו מזכה אותו לעלות ישר לגן העדן, תוך דילוג על שלב חיבוטי קבר כואבים וקשים. כשהיד הוא משמש כמליץ יושר לכ־70 מבני משפחתו שיזכו גם הם, כשיבוא יומם, להגיע לגן העדן. שם, בגן העדן, יעמדו לשירותו 72 בתולות שיספקו את כל צרכיו. לבן התרבות המערבית קשה להבין עד כמה מוחשיים התגמולים האלה בעיני המחבל המתאבד, שהוא בדרך כלל אדם צעיר ונטול כל ניסיון מיני בחברה פוריטנית שלא מאפשרת אינטראקציה בין בחור לבחורה טרם הנישואים.

ככל שהשהיד מאמין בתגמולים אלה ואמונה זו משמשת מניע לפעולתו, ניתן להשתמש בה כדי להרתיעו מלבצע את זממו. כל פעולה שתביא למניעתם של תגמולים אלה ממנו או שתערער את אמונתו יכולה לשמש כגורם מרתיע שימנע ממנו להוציא את הפיגוע אל הפועל. אילו אנשי דת מוסלמים בכירים היו מתגייסים למערכה הסברתית נגד פיגועי ההתאבדות, והיו מדגישים בפרשנותם כי פעולה זו אינה בגדר מלחמת מצווה אלא מעשה הסותר את ערכי הדת ואת רצון האלוהים; ואילו מנהיגים פוליטיים וחברתיים היו דוחים בשאט נפש סוג כזה של פיגוע, בטענה שהוא אינו מקדם אינטרסים לאומיים אלא פוגע בהם – היו המסרים הללו עשויים לשמש גורם מרתיע או לפחות מערער את האמונה. 

הכותב הוא דיקן בית הספר לאודר לממשל, מחבר הספר "מבוך הלוחמה בטרור – כלים לקבלת החלטות" ומנכ"ל המכון למדיניות נגד טרור, המרכז הבינתחומי הרצליה