אקס טריטוריה: הסכנה הטמונה בצו החיסיון החדש של אנשי המוסד

אך אפשר שבקרוב יבוא קץ לכך: צו חדש שהממשלה עומדת לאשר עלול להקשות מאוד על התקשורת בישראל לדווח על פעילות של אנשי מוסד, גם לאחר שנחשפו בפרסומים זרים.

בשבוע שעבר הופץ בין שרי הממשלה נוסח של צו חיסיון הקשור למוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים. אם אף שר לא יסתייג מהנוסח, הוא יקבל תוך שבוע מהפצתו תוקף של החלטת ממשלה, ואז יועבר לאישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת. לאחר אישורו - ואין ספק כי יאושר - הוא יתפרסם ברשומות ויקבל תוקף מחייב. מי שיפר את הצו צפוי לעונש מאסר מרבי של 15 שנות מאסר.

הצו הוא מעין הרחבה של סעיף 113ד' לחוק העונשין, העוסק בריגול ובגידה. לפי הצו, אסור לפרסם את שמותיהם של עובדי המוסד, בהווה או בעבר, או מי שפועלים מטעמם או עבורם - כלומר סוכנים שאנשי המוסד מגייסים או סייענים שלו, ישראלים או זרים. הנוסח המלא קובע כי אסור לפרסם "פרטים אישיים, מקום מגורים או כל פרט זיהוי אחר, אם יש באחד מפרטים אלה כדי לזהותו כעובד המוסד". הצו חל גם על בני משפחתו של עובד המוסד וגם על חיילי וחיילות צה"ל או מי שעושים בשירות לאומי בארגון. הצו אוסר על זיהוים של "מתקנים ותשתיות המשמשים את המוסד, לרבות מיקומם, ותוכניותיהם הפנימיות". מכיוון שהצו אינו מוגבל מבחינה גאוגרפית, הוא חל על עובדי המוסד ועל מגוריהם והמתקנים המשמשים אותם בארץ ובחו"ל. 

ההחרגות היחידות של הצו הן שהוא לא חל על ראש המוסד - מאז 1996 הממשלה בין כה וכה מתירה לפרסם את שמו - ועל שמו של כל איש מוסד, אם קצין הביטחון של הארגון יתיר את הפרסום. כל הפרטים שאסורים לפרסום מוגדרים כמידע "סוד", ומי שיפרסם אותם צפוי כאמור לעונש מאסר ממושך.

היוזמה לצו החדש היא של המוסד, והיא זכתה לאישורו של ראש הממשלה בנימין נתניהו, שהארגון כפוף לו. משרד המשפטים, שהיה שותף לדיונים בנושא המתקיימים כבר תקופה די ארוכה, אישר גם הוא את הנוסח.

הצו נועד לחסום פרצה חוקית ולהשוות בין מצבם ומעמדם של אנשי המוסד לאלה של אנשי שירות הביטחון הכללי (השב"כ). מאז 2002 קיים בישראל "חוק השב"כ", המגדיר את המותר והאסור על הארגון ואת הזכויות והחובות של עובדיו. בין השאר, החוק אוסר לפרסם את שמות עובדי הארגון בהווה ובעבר או מי שפועלים מטעמם, אלא אם כן ראש השב"כ התיר זאת. מי שעובר על חוק השב"כ צפוי לעונש מאסר של עד שלוש שנים.

מאז התקבל חוק השב"כ, מקפידה התקשורת בישראל על קיום החוק ומפרסמת את שמות העובדים או את תפקידם ומבצעיהם רק לאחר שפרשו מעבודתם, וגם זאת רק בהסכמתם המלאה. השאלה אם אותם עובדים שמתראיינים בשמם או מופיעים בציבור קיבלו את אישור הארגון, אינו מעניינה של התקשורת. אם הם לא קיבלו אישור כזה, יכול השב"כ להעמידם לדין על הפרת החוק ועל הפרת חוזה הסודיות שחתמו כשהתקבלו לעבודה. הם צפויים לעונש מאסר של עד חמש שנים. ככל הידוע, עד היום לא הועמדו אנשי שב"כ לדין בגין עבירה על חוק זה.

במקביל לתהליכים לחקיקת חוק השב"כ יצאה בתחילת המאה הנוכחית יוזמה ממשרד המשפטים לחוקק חוק מקביל למוסד. זה היה חלק מאסטרטגיה כוללת של המשרד, שנועדה למלא את החלל המשפטי שבו פעלו וממשיכים לפעול הארגונים החשאיים. במשך עשרות שנים התירה ישראל לסוכנויות הביון שלה לפעול בלי שום מסגרת חוקית, ולעתים אף בלי הליך מסודר של קבלת החלטות בממשלה.

בבסיס הרצון להסדיר את מעמד המוסד בחוק מיוחד עמדה גם ההכרה שבכך תלך ישראל בעקבות דמוקרטיות מערביות - ארה"ב, בריטניה, קנדה ואוסטרליה - שהגדירו בחקיקה את מעמד ארגוני הביון שלהן. אך כמו שלפני 25 שנה התנגדו בשב"כ לחוק השב"כ, בנימוק שיפגע בתפקוד הארגון ובביטחון המדינה - התנגדות שהוכחה כלא מוצדקת - כך גם במוסד.

בלי חקיקה עיצב המוסד את אופיו בשיטה של ניסוי וטעייה במשך 68 שנות קיומו. הארגון כפוף מיניסטריאלית לראש הממשלה. הממשלה היא שמאשרת את מינויו של ראש המוסד ושל סגנו. ועדת משנה של ועדת החוץ והביטחון מפקחת על הארגון. אבל מבחינות רבות, המוסד הוא גוף "אקס טריטוריאלי", שנמצא מחוץ לתחום השירות הציבורי. בשל המצב החוקתי העמום, הגדיר לעצמו המוסד את מטרותיו. 

המוסד הוא ארגון ביון שאוסף מידע ומודיעין במגוון אמצעים שנועדו להבטיח את האינטרסים של ישראל, כפי שמגדירה אותם הממשלה (צי"ח - ציון ידיעות חיוניות). המוסד רשאי לפעול אך ורק מחוץ לגבולות המדינה.

מטלות נוספות של הארגון הן סיוע ליהודים ב"מדינות מצוקה", הגנה על חייהם ורכושם והעלאתם לישראל, קיום קשרים עם ארגוני ביון עמיתים וכן עם מדינות, עם ארגונים ועם גורמים שאין להם קשרים דיפלומטיים עם מדינת ישראל, וניהול מבצעים מיוחדים בתחומים אלה או בכל תחום אחר, כפי שתורה הממשלה.

מאז שנת 2000, כשהחלו הדיונים על הסדרת מעמדו של המוסד בחקיקה, הדעות בממשלה ובמוסד חלוקות, והנטייה היא להתנגד לחוק. מאמציו של שר המשפטים דאז יוסי ביילין לקדם חקיקה בנושא נתקלה בהתנגדות ראש המוסד אפרים הלוי. הלוי ובכירים נוספים בארגון טענו כי המוסד אינו זקוק לחוק שיסדיר את מעמדו. בניגוד לחוק השב"כ, שמיועד להסדיר ולהגביל את מעמד השירות בחברה דמוקרטית, אין צורך בחוק מיוחד לארגון שייעודו לפעול מחוץ לגבולות המדינה. חוק כזה עלול לסבך את ישראל בקהילה הבינלאומית - כי עובדי המוסד נדרשים לעתים, בשם האינטרסים של מדינת ישראל, לפגוע בריבונות ובחוקים של מדינות אחרות.

יחסו של מאיר דגן לסוגיה היה דו־משמעי. הוא היה פתוח יותר מהלוי לרעיון, אך לא היה נחוש דיו לקבל הכרעה בנושא. במשרד המשפטים הוקם ב־2005 צוות בראשות המשנה ליועץ המשפטי מלכיאל בלס (שבינתיים פרש לגמלאות), ורז נזרי, המשנה ליועץ כיום.

הצוות דן בסוגיה בשיתוף פעולה הדוק עם חגית תמיר, אז היועצת המשפטית של המוסד, וכן עם בכירים בארגון כמו חגי הדס, סגנו של דגן. הם גיבשו לבסוף טיוטה להצעת חוק, אך דגן וראש הממשלה אהוד אולמרט החליטו לא לקדמה.

נתניהו, שהחליף את אולמרט, ותמיר פרדו, שהחליף את דגן, לא התלהבו גם הם וכך הלך והתמוסס הרעיון לחוקק חוק מוסד. משרד המשפטים נכנע להם.

משפטן שעבד בעבר במשרד המשפטים וביקש להישאר בעילום שם מצר על כך. הוא אמר לי כי בניגוד לחששות "חוק המוסד יכול היה רק להגביר את ההגנה על אנשי המוסד, שלוחי המדינה הפועלים מטעמה באזורי דמדומים שבין המותר לאסור". לדבריו, "יש הסכמה שכמו בחוק השב"כ, הם צריכים להיות פטורים במפורש בחוק מכל אחריות למעשה או למחדל, אם פעלו בתום לב ובאופן סביר במסגרת תפקידם". לדבריו, "המוסד הוא ארגון מספיק חזק שיכול היה להרשות לעצמו שיחוקק חוק מפורש שיגדיר את מעמדו, חובותיו וזכויותיו".

בהיעדר חוק דרשו פרדו וע', היועץ המשפטי של המוסד, להחיל על הארגון שתי תקנות שעשויות להקל את עבודתו: שתיהן לקוחות מחוק השב"כ. הראשונה היא האיסור על פי חוק לפרסם את שמותיהם של עובדי המוסד, והשנייה הטלת חיסיון משפטי על תחקירים פנימיים של הארגון, כך שלא ניתן יהיה להשתמש בהם כראיות בבית המשפט.

סעיף 17 ("תחקיר פנימי") בחוק השב"כ קובע כי "דברים שהושמעו בתחקיר פנימי ודוח שהוכן בעקבות תחקיר פנימי, לרבות פרוטוקולים, ממצאים, מסקנות והמלצות, לא יתקבלו כראיה במשפט, למעט בהליך משמעתי או במשפט פלילי בשל מסירת ידיעה כוזבת או העלמה ביודעין של פרט חשוב בתחקיר". עיקרון זה חל גם על תחקירים של צה"ל והמשטרה.

במשרד המשפטים סברו כי שתי הדרישות הגיוניות, אך גרסו שהמוסד מבקש לעצמו זכויות בלי חובות. במילים אחרות, רוצים ליהנות מהתקנות בלי שיחולו עליהם ההגבלות הכרוכות במהלך, לזכות בהגנה משפטית הרמטית בלי שיהיו מוגבלים על ידי חקיקה ברורה.

בסופו של דבר קיבלו במשרד המשפטים את עמדת המוסד, גם בלי שינוסח חוק מיוחד עבורו. וכך עומד להיות מאושר הצו שיאסור לזהות עובדי מוסד. לעומת זאת, במשרד המשפטים הבהירו למוסד כי ללא חוק לא ניתן יהיה לתת התחייבות גורפת, אך תסופק להם הנחיית יועץ שתאפשר להעניק חיסיון לתחקירים פנימיים מפני הליך משפטי חיצוני.

אפשר בהחלט לקבל את ההיגיון שמבקש להגן על עובדי המוסד ולמנוע פרסום פרטים מזהים שלהם. זה תקף במיוחד בעידן הרשתות החברתיות, שבהם איש הישר בעיני יכתוב. פרסום כזה ישווה לעבירת ריגול. 

אך מנסחי הצו החדש שוגים פעמיים. בפעם הראשונה כשקבעו עונש כבד ביותר של עד 15 שנות מאסר למי שיורשע בהפרת החוק. להזכירכם, על עבירה דומה בחוק השב"כ העונש הוא רק שלוש שנים. הבעיה השנייה היא שבעצם הצו גם מגביל עוד יותר את עבודת העיתונאים ופוגע בזכות הציבור לדעת. עד היום, עיתונאים ישראלים שביקשו לפרסם פרטים על עבודת המוסד נתקלו בשני מחסומים: צווי איסור פרסום של בתי המשפט והצנזורה. כדי להתגבר על חומת צווי האיסור יש צורך לפנות לבית המשפט ולשכנעו כי יש להסירם. 

באשר לצנזורה, ניתן לנהל עמה דיון ענייני ואף לשכנעה לשנות דעתה. הצנזורה גם אפשרה לרוב לתקשורת בישראל לפרסם את מה שכבר פורסם בחו"ל. במקרים של מחלוקות יכולים נציגי התקשורת לערער על החלטת הצנזורה בפני ועדה מיוחדת המכונה "טריבונל", שכיום עומדת בראשה שופטת בית המשפט העליון לשעבר איילה פרוקצ'יה וחברים בה גם נציג התקשורת ונציג מערכת הביטחון.

אך כעת, בגלל הצו החדש, שיקול הדעת של הצנזורה יצומצם מאוד. היא תתקשה לאשר לעיתונאים בישראל לפרסם שמות של אנשי מוסד גם אם נחשפו בתקשורת בחוץ לארץ. וזאת משום קיומו של צו שכמוהו כחוק. וכך נוספה הלכה למעשה ערכאה נוספת לשתיים הקיימות: ראש המוסד וקצין הביטחון הראשי שלו (קבט"ר). גם אם אנשי מוסד ייעצרו בחוץ לארץ או ישתתפו במבצע וזהותם תיחשף, תהיה לראש המוסד ולקבט"ר הסמכות החוקית למנוע פרסום דומה בישראל.

במשרד המשפטים, שם עדיין מקווים כי בעתיד יחוקק חוק מוסד, מודעים לבעיה. אך בשלב זה אין להם שום פתרון מעשי. וחבל. כי בכך מתווספת עוד הגבלה על הדמוקרטיה הישראלית, בעידן שבו ראש הממשלה מנסה להחליש את התקשורת העצמאית, ואילו שריו וחברי הכנסת של הקואליציה מרבים לחוקק חוקים הפוגעים בערכים דמוקרטיים בסיסיים, ומנסים להגביל זכויות מיעוטים ויחידים להשמיע ביקורת נגד פעילותה.