רפורמה בהליך היציאה למלחמה: "שינינו באופן מהותי את הקבינט"

התגובות למהלך היו מגוונות. חלקן היו ענייניות ועוררו את השאלה אם יאה במשטר דמוקרטי להפקיע מידי הממשלה, גם אם היא רחבה ומסורבלת, את ההחלטה החשובה ביותר של כל אומה - האם לצאת למלחמה או לפעולה צבאית - ולהותירה בידי קבוצה קטנה של שרים. שאלה לא פחות חשובה היא מי ערב לכך שתבונתם של השרים בקבינט, אפילו אם הם בעלי עבר ביטחוני, עולה על ההיגיון הבריא של שרים אחרים. הדוגמה הבולטת לכך היא שר האנרגיה לשעבר יצחק ברמן, היחיד בממשלת בגין שהתנגד ליציאה למלחמת לבנון ב־1982. ויש דוגמאות נוספות. אך חלק מהמתנגדים ליוזמת החוק הגיבו במעין תגובה פבלובית: הם מאשימים את ראש הממשלה בנימין נתניהו בחתירה לשלטון יחיד, שבו הוא יכריע בענייני שלום ומלחמה. 

האמת מורכבת יותר. הצעת החוק המתגבשת אינה גחמה של נתניהו, הנתון בחודשים האחרונים בחקירות משטרה. היא מבוססת על המלצות ועדה מינואר 2017 של שלושה פקידים בכירים - יעקב עמידרור, שהיה ראש המועצה לביטחון לאומי (מל"ל), עו"ד יוסף צ'חנובר, בעברו מנכ"ל משרד החוץ והאיש שחתם לפני כשנה על ההסכם לנרמול היחסים עם טורקיה, ואלוף יוחנן לוקר, לשעבר מזכירו הצבאי של ראש הממשלה. הממשלה כאמור כבר אימצה לפני כמה חודשים את המלצות ועדת השלושה, וכלי התקשורת דיווחו על כך. אף אחד לא קם אז והזדעק. כבר למדנו שחדשות בישראל הן לרוב רק מה שמשודר במהדורות הפריים טיים בערוצי הטלוויזיה.

הוועדה מונתה בעקבות אולטימטום של שר החינוך נפתלי בנט, שהתנגד למינויו של אביגדור ליברמן לשר הביטחון. כתנאי להסכמתו הציב בנט את הדרישה שלשרי הקבינט ימונה מזכיר צבאי כמו שיש לראש הממשלה, לשר הביטחון ולנשיא המדינה. בסופו של דבר, הסכים בנט להתפשר על מינוי הוועדה, שנדרשה להגיש הצעות לייעול ולשיפור דיוני הקבינט.

עמדתו של בנט הייתה בהמשך למערכה שניהל לשיפור איכות הדיונים בקבינט, כאחד מלקחי צוק איתן בקיץ 2014. לאחר המלחמה האשים בנט את נתניהו ואת שר הביטחון משה יעלון כי מידרו את הקבינט, לא הביאו לשרים את המידע הרלוונטי, וטען כי תהליכי קבלת ההחלטות היו רשלניים, במיוחד בכל הקשור למנהרות ההתקפיות של חמאס. לחלק מטענותיו יש ביסוס גם בדוח מבקר המדינה שפורסם בינואר 2017. בנט רואה עצמו כ"ראשון שזיהה" והתריע.

בנט מרוצה ממסקנות הוועדה, אף שהיא דחתה את דרישתו למינוי מזכיר צבאי אישי לשרים, והסתפקה בהמלצה שהמל"ל יקצה שני עובדים בכירים לתדרוך חברי הקבינט בכל הנושאים שנדונו בו ויספק להם את המידע הנדרש. "זה היה המשבר הכי מועיל שיצרתי", אומר בנט ל"מעריב־סופהשבוע", "הוא שינה באופן מהותי את תפקוד הקבינט. הוועדה גיבשה את ההמלצות הנכונות". לדבריו, "יש לי פגישה אישית עם ראשי המל"ל (השבוע פורסם כי לתפקיד מונה מאיר בן שבת, שפיקד על כמה אגפים בשב"כ - י"מ) וגישה לכל החומר. כל יום אני מקבל את החומר הביטחוני הסודי עם שליח ולאחר הקריאה משמיד אותו. תפקידנו כשרים הוא להקדיש שעה־שעתיים בשבוע ללימוד, מעבר לדיוני הקבינט".

סעיף 17 בדוח הוועדה ממליץ כאמור שהממשלה תסמיך את הקבינט להורות על יציאה למלחמה. מתברר כי עד היום לא הייתה בעצם הסמכה כזו שמעוגנת בחוק. למעשה, לא מדובר רק במלחמה אלא גם במבצעים או בפעולות מלחמתיות. 

ישראל יצאה לכל מלחמותיה בעקבות החלטות ממשלה, ואפילו מבצעים צבאיים מוגבלים וחשאיים הובאו לדיון בממשלה. כך לדוגמה אישרה הממשלה לחיל האוויר להשמיד את הכור הגרעיני של עיראק ביוני 1981. לעומת זאת, היו כמה מבצעים שההחלטה עליהם התקבלה בקבינט, ובהם מבצע "הצגת תכלית" - חיסולו בתוניס ב־1988 של אבו ג'יהאד, סגנו של ערפאת. שני שרים בלבד, יצחק נבון ועזר ויצמן, הסתייגו מהפעולה. פעולה אחרת שעל פי פרסומים זרים ההחלטה עליה התקבלה בקבינט היא "מבצע אריזונה", השמדת הכור הגרעיני בסוריה, שבחודש הבא יציינו עשור לאירוע. על פי ה"ניו יורקר", כל השרים בקבינט הצביעו בעד, למעט השר לביטחון פנים דאז אבי דיכטר.

סעיף 40 א' לחוק יסוד: הממשלה קובע כי המדינה לא תפתח במלחמה אלא מכוח החלטת ממשלה. אך סעיף ב' לאותו חוק מסייג בקובעו כי "אין באמור בסעיף זה כדי לחייב החלטת ממשלה כולה כאשר מדובר בפעולה צבאית הנדרשת למטרת הגנה על המדינה וביטחון הציבור". בקיצור, המצב די מעורפל. 

הפרשנות שאליה הגיעה ועדת השלושה היא כי החוק, גם במתכונתו הקיימת, "מקנה לקבינט את הסמכות לקבל החלטה על פעולה צבאית"; אך "על מנת להסיר ספק, ממליצה הוועדה כי הממשלה תקבל החלטה המסמיכה את הקבינט כאמור". על פי הוועדה, "הסמכת הקבינט בנושא זה חשובה לצורך ייעול תהליכי קבלת ההחלטות, שימור סודיות טרם תחילת המערכה וקביעת מסגרת מוסמכת אך מצומצמת, ככל האפשר, של שותפי סוד". 

אחד השיקולים המרכזיים שהניעו את הוועדה היה הדאגה לשמירת הסודיות על רקע ההדלפות מישיבות הקבינט במבצע צוק איתן. "חשיפתם של סודות מדינה היא רעה חולה המשרתת את האויב ויוצרת נזק משמעותי למדינת ישראל", כותבים מחברי הדוח. ראשי מערכת הביטחון התלוננו בפני חברי הוועדה על מכת ההדלפות ועל ההיסוס שלהם לחלוק עם השרים מידע סודי ורגיש.

הוועדה סבורה כי אחד האמצעים למניעת הדלפות הוא צמצום של מספר המשתתפים בדיוני הקבינט. בדוח שלה הביאה הוועדה כדוגמה את אחד הדיונים הסודיים של הקבינט, שבו נכחו לצד שמונת השרים עוד 21 יועצים, עוזרים ומומחים. הוועדה ממליצה שבישיבות הקבינט ישתתפו באופן קבוע רק הפקידים הבאים: ראש המל"ל, היועץ המשפטי לממשלה, המזכירים הצבאיים של ראש הממשלה ושר הביטחון וראש אגף במל"ל, שאחראי על דיוני הקבינט.

לפי הנוסח המתגבש, החוק יקבע כי כל ממשלה תהיה רשאית בראשית כהונתה להסמיך את הקבינט לקבל את ההחלטות על הכרזת מלחמה או פעולות צבאיות. חברי הוועדה טוענים כי הדבר נחוץ בתקופה שבה הכלים הטכנולוגיים - טלפונים חכמים, אי־מיילים, תכתובות וואטסאפ, צ'אטים ורשתות חברתיות, בראשן פייסבוק וטוויטר - הופכים את משימת שמירת הסודיות קשה מאי־פעם. 

לפיכך שקלה הוועדה כי שרי הקבינט יעברו מעת לעת בדיקת פוליגרף. חלק מהשרים שעמם שוחחה הוועדה לפני שגיבשה את מסקנותיה תמכו ברעיון, ביניהם בנט, ישראל כץ ויואב גלנט. אך הרעיון ירד מהפרק כששרים התנו את קבלת ההצעה בכך שגם ראש הממשלה ייבדק במכונת אמת. במקום זאת ממליצה הוועדה כי אחת לשנה "ימלאו כל חברי הקבינט טופס הצהרת סודיות, שבמסגרתו יובהר כי הדלפה מהקבינט היא עבירה פלילית, ובתחילת כל דיון סודי יובהר כי מדובר בדיון מסווג, שהדלפה ממנו אסורה". לפי ההצעה, "רשאי ראש הממשלה לדרוש מהיועץ המשפטי להורות על חקירה נגד שר שחשוד בהדלפה".

בנט סבור כי יש לחייב שרים להיבדק בגלאי אמת ובכוונתו לחדש את היוזמה. "נושא הפוליגרף הוא בעיה שלא נפתרה", הוא אומר. "זו לקונה. צריך לקבוע שכל השרים, כולל כולם, יעברו כל תקופה מסוימת פוליגרף".

"כן, שיעבור גם ראש הממשלה. מה הבעיה. לא שחלילה אני מניח שראש הממשלה מדליף".  

גם שר הבינוי והשיכון גלנט תומך עקרונית ברעיון, אך מצביע על הבעייתיות שלו. "מדוע לחייב רק שרים ולא חברי כנסת מוועדת החוץ והביטחון, שנחשפים גם הם לסודות? הבעיה היא לא הפוליגרף אלא חוקית. מה יעשו בממצאים של הבדיקה? נניח שיימצא מישהו שהדליף. מה יעשו לו? יחקרו אותו? זה יהיה אנטי־דמוקרטי".

היבט בעייתי בהמלצות הוועדה ובדיונים על ניסוח החוק עוסק באפשרות שהקבינט יהיה רשאי להסמיך את ראש הממשלה, שר הביטחון ושר החוץ "לניהול השוטף של המערכה, ובלבד שימשיכו לעדכן את הקבינט כל יום". 
 

גם בעבר היו פורומים מצומצמים, שבהם התקבלו החלטות ואחר כך הובאו לאישור הממשלה והקבינט. לאותם פורומים היו כינויים שונים כמו "שרינו" (שרי מפא"י ומפלגת העבודה בשנות ה־60 וה־70), "המטבח" (פורום מצומצם של שרים שהתכנס בביתה של ראש הממשלה גולדה מאיר), "המטבחון", "השביעייה הסודית" ועוד. בעידן ממשלת האחדות הלאומית בשנים 1984־1988 הוקמו פורומים של שרי הליכוד ושל "מועדון ראשי הממשלות", שהורכב משמעון פרס, יצחק שמיר ויצחק רבין. השלושה הם שקיבלו את ההחלטה ב־1986 להורות למוסד שלא לחסל את מרדכי ואנונו, שהדליף לטענתו את סודות הנשק הגרעיני של ישראל ל"סאנדיי טיימס", אלא רק לחטוף אותו - וגם זאת בתנאי שזה לא יקרה על אדמת בריטניה. אך כל אלה היו כינוסים לא רשמיים, שלא היו מעוגנים בחוק או בתקנות, ולהחלטות שהתקבלו בהם לא היה תוקף משפטי מחייב. 

גם הדיונים לפני פחות מעשור סביב תקיפה באיראן התנהלו בחדרי חדרים, בעיקר בארבע עיניים בין נתניהו לשר הביטחון אהוד ברק. השניים ידעו כי אין להם רוב בקבינט, שמנה שבעה שרים. באחד מאותם דיונים, כשהיה נדמה לראשי מערכת הביטחון - ראש המוסד מאיר דגן, הרמטכ"ל גבי אשכנזי וראש השב"כ יובל דיסקין - כי ברק ונתניהו מבקשים להכין את צה"ל למהלכים שעלולים היו להביא למלחמה, הם הבהירו להם כי זו הוראה לא חוקית ושהם יפעלו רק על פי אישור הקבינט או הממשלה.

גלנט לא רואה שום בעיה בכך שהקבינט יאציל סמכויות מיוחדות לפורום מצומצם של שרים. הוא אמר לי כי הזכיר לחברי ועדת עמידרור־צ'חנובר־לוקר ואחר כך לחבריו השרים כי במלחמת העולם השנייה עמד ווינסטון צ'רצ'יל בראש קבינט מלחמתי שבו היו עוד ארבעה שרים. לדעת גלנט, הרכב של ראש ממשלה, שר ביטחון, שר חוץ ועוד שר או שניים שימנה ראש הממשלה יכול להתאים גם לישראל. 

בנט אומר כי הוא בעיקרון תומך "בכל מהלך שיאפשר לממשלה לתפקד". עם זאת, הוא מודה כי ספק רב אם בנוסח הסופי של החוק המתגבש תתאפשר האצלת סמכויות מהקבינט, המונה כיום 11 חברים, לצוות מצומצם של שרים: "לא מן הנמנע שניתן יהיה להכניס בחוק סעיף מיוחד שיאפשר זאת, אך ורק לאחר שהקבינט יקבל החלטה עקרונית על מבצע צבאי, ואילו את ההחלטה על המועד המדויק שלו, שהוא תלוי משתנים ונסיבות רבות כמו היתכנות מבצעית, מודיעין, תנאי מזג אוויר, יקבל הפורום המצומצם, וכל זאת בתנאי שלא מפקיעים מהקבינט את שיקול דעתו".

זהו, אגב, הנוהל שהיה קיים באישורים שהעניקו ראש הממשלה, שר הביטחון והקבינט למוסד ולשב"כ לבצע פעולות חיסול של טרוריסטים או מדענים בשירות מדינות אויב.