מלחמת רשות: ראשי הערים קוראים לשוויון תקציבי מול הרשויות המבוססות

כיום שיטת התקצוב הנהוגה היא "שיטת המטצ'ינג", שלפיה משרדי החינוך, הרווחה והתרבות, למשל, מתקצבים רשויות מקומיות בהתאם לתקציב שהן השקיעו בתחום בעיר, כך שרשות חזקה שמשקיעה יותר – מקבלת יותר. כל המשתתפים בכנס יודעים מה הכשיל את המהלך עד היום: התנגדותן של העיריות החזקות. לכן הציג ברקת מודל "שפותח בשיתוף האקדמיה ובהסכמת אנשי האוצר" ולפיו, יעדי הצמיחה של הרשויות העשירות בארבע השנים הבאות יצומצמו לטובת הרשויות המוחלשות.

"בנינו מודל שאומר שבמקום להעביר כסף מהעשירות, נסתכל על הצמיחה הטבעית שלהן בארבע השנים הבאות", מספר ברקת. "מיינו 38 ערים חזקות, בין שש לעשר בדירוג הסוציו־אקונומי, וגם ערים שמשלמות מעט עבור רווחה. לפי המודל, במהלך ארבע שנים, במקום שתקציביהן של אותן רשויות יצמחו בארבעה מיליארד שקל, הם יצמחו בשני מיליארד שקל, ואת ההפרש נעביר לערים בעייתיות, בעיקר בפריפריה, ונסייע להן לצמצם פערים, בעיקר במערכת החינוך".
 

ברקת מאמין בהיתכנות של המודל, דווקא משום שהכסף לא יילקח מכיסם של העשירים, אלא מתחזיות הצמיחה העתידיות שלהם: "המודל לא לוקח מהחזקים, אלא מנהל את קצב הצמיחה של הרשויות החזקות על ידי הקטנה של תקציבי המדינה", הוא טוען. 

 

"המודל לא לוקח המחזקים" ניר ברקת. צילום: הדס פרוש, פלאש 90
 

בסוף זה עדיין כסף של עשירים שילך לעניים. "38 הרשויות החזקות מכילות כ־30 אחוז מאוכלוסיית המדינה, ושליש מהגידול עדיין יהיה אצלן. אנחנו רק צריכים לנהל את הצמיחה שלהן כך שהן יצמחו רק בשני מיליארד שקל. זה כסף שהיה אמור להגיע לתל אביב - ויגיע לדימונה".

המהלך של ראשי הערים זוכה גם לגיבוי של חברי כנסת. "יותר מ־50% מהרשויות יקבלו תקציבים הוגנים יותר בעקבות המודל המוצג", אומר ח"כ מיקי זוהר (ליכוד) שהשתתף בהצגת התוכנית בכנסת והביע תמיכה. לדברי ח"כ אורלי לוי־אבקסיס (ישראל ביתנו), "המציאות בשטח היא פועל יוצא של מדיניות העבר, שהפרידה בין עיירות הפיתוח לאזרחים בערים אחרות. הפריפריה הגיאוגרפית זהה לרשימת הפריפריה החברתית. צריך לתקן את זה".

"קיים אי שוויון חמור ביותר בהקצאת המשאבים", אומר גם ח"כ יוסי יונה (המחנה הציוני). "כדי לתקן אי שוויון צריך לחלק באופן בלתי שווה. אין מדובר על גמילות חסדים, אנחנו מדברים על צדק. צדק חלוקתי מחייב חלוקה מחודשת של המשאבים כך שהיא תקדם את האינטרסים של הקבוצות המוחלשות". 

"סגירת פערים זה דבר חשוב", אומר פרופ' משה יוסטמן מאוניברסיטת בן גוריון. "אלא שבסופו של דבר ההכרעה היא פוליטית, ואם יותר מדי ברור שזה על חשבון החזקות, אתה תשמע מהן".
 

ואכן, כולם יודעים שהקרב יהיה מול ראשי הערים העשירות, בעיקר פורום ה־15 החזק, שכולל בין היתר את תל אביב, רעננה, כפר סבא, נתניה ועוד. מדובר "בערים עצמאיות", כלומר ערים שלא מקבלות מענקי איזון או פיתוח מהממשלה. "היום קם פורום ה־115", אומר מיכאל ביטון, ראש המועצה המקומית ירוחם. "המסר הוא שכל ילד יקבל חינוך שוויוני ורווחה". "אנחנו לא הולכים למלחמה עם האחים הגדולים והעשירים שלנו", אומר בני ביטון, ראש העיר דימונה. "זו מטרה משותפת". 
 

"כללי המשחק חייבים להשתנות", מוסיף ראש העיר צפת אילן שוחט. "אנחנו בסך הכל רוצים להשוות את נקודת הפתיחה של התושבים שלנו. את התמיכה של העם כבר השגנו".

"זה עוול היסטורי שצריך לתקן", אומר אלון דוידי, ראש עיריית שדרות. "מאן דהוא החליט לפני שנים רבות שהשתתפות שלי בעלויות החינוך תהיה 25 אחוז, כמו כל עיר אחרת, גם אם יש לה בקופות מיליארדים, שלא נובעים מניהול נכון אלא מנכסים מניבי ארנונה. צריך להגיד לראשי הערים החזקות שהם מיעוט שיושב על נכסים מניבים. אם היה בסיס של חיל האוויר על מאות דונמים בשדרות, היינו מקבלים מיליוני שקלים של ארנונה ולא היית מדבר איתי. האנשים הם אותם אנשים, והריבון צריך לשנות את זה.

"ילד שיש לו כישרון בטניס - אם הוא נולד בשדרות ואם בתל אביב - צריך לקבל אותה הזדמנות", אומר דוידי. "אנחנו עירייה שעומדת בכל קריטריון מבחינה ניהולית. כליכודניק אני אומר לך, אין דבר שמפלגת השלטון יכולה להתגאות בו יותר מאשר לתקן עוול כזה".

גם ברחבי העולם הפכו רפורמות מוניציפליות לדבר נפוץ. דנמרק, למשל, עשתה רפורמה דרמטית בתחום, וכך גם קנדה, שאיחדה סביב טורונטו ומונטריאול חלק גדול מהרשויות המקומיות הסובבות אותן. גם וויילס וחלק ממדינות אוסטרליה נמצאות כיום בתהליך כזה, וגם ישראל איחדה בעשור האחרון 12 רשויות מקומיות.
 

המשבר הכלכלי ב־2008 גרם למצוקה ברשויות המקומיות במדינות מסוימות בעולם. כך למשל, העיר דטרויט שבמדינת מישיגן בארצות הברית הגיעה למצב של פשיטת רגל. מאידך, כך לפי מסמך שפרסם משרד הפנים ב־2013 ונכתב על ידי ד"ר איתי בארי, ראש התכנית לתואר שני במינהל השלטון המקומי באוניברסיטת חיפה, "האיום בישראל על פשיטת רגל של רשות מקומית נראה נמוך יחסית כיום ובכל מקרה, זה לא איום מקרו־כלכלי על מדינת ישראל. הבעיה המרכזית כיום היא הפערים בין הרשויות המקומיות". 

כפי שמזכיר דוידי, עיקר הבעיה נובע מחלוקה לא נכונה של שטחי השיפוט בין הרשויות. הדוגמה של מפעלי ים המלח היא אחת הבולטות. המפעלים משלמים עשרות מיליוני שקלים ארנונה בשנה למועצה האזורית תמר, שבה מתגוררים מעט יותר מאלף תושבים. לעומתם, עשרות אלפי התושבים בדימונה ובערד, שהם עיקר העובדים במפעלים, לא זוכים ליהנות מההכנסות. "יש כאן עיוות מסוים", טוען פרופ' יוסטמן, "אבל גם כאן הרקע הוא לא ניטרלי: יש את המועצות האזוריות, לא רק בים המלח, שקיבלו שטחים מאוד נרחבים, ורשויות עירוניות - בפרט ערביות או ערי פיתוח - שקיבלו הרבה פחות. לבאר טוביה, נניח, יש שטחים נרחבים ומקום לפתח מרכזי קניות ותעשייה שמכניסים כספים, ולעומת זאת לשכנתה  קריית מלאכי אין שטחים כאלה. חלוקת השטחים בישראל נעשתה בשעתו מתוך כוונות פוליטיות כאלו ואחרות, ובזה יש עיוותים".

"אי השוויון בין הרשויות הוא פועל יוצא של אי שוויון בשטחים תעשייתיים", אומר גם עודד סטקלוב מחברת עדליא. "בעשר השנים החולפות מאז 2005 משרד הפנים יישם רפורמה מאוד מוצלחת מבחינה פיננסית והביא למצב שמעט מאוד רשויות נמצאות במשבר כלכלי וזו הצלחה מסחררת. החוב של הרשויות המקומיות בישראל הוא הנמוך בעולם המערבי, ונראה כי הבעיה הפיננסית אינה מהווה כיום סוגיה מרכזית כפי שהיוותה בתחילת העשור הקודם, אבל השאלה היא מה המחיר של זה, והוא כנראה של רמת שירותים לא סימטרית בין רשויות מוחלשות וחזקות".
 

משרד הפנים בישראל נוקט שלל פעולות, החל מאיחוד רשויות, אזורי תעשייה משותפים ועוד כדי לחזק את הרשויות מבחינה כלכלית. "התקצוב הדיפרנציאלי הוא רק חלק מסל הכלים", אומר גורם בתחום. "משרד הפנים בשנים האחרונות פונה לחלוקת הכנסות משטחים עסקיים חדשים, לדוגמה אזור התעשייה 'עידן נגב' ששייך לבני שמעון, רהט ולהבים, כאשר זה לא טריוויאלי שרהט תהיה שותפה עם בני שמעון החזקה, וזה נראה מוצלח עד עכשיו. הכיוון שהולכים אליו, וזה כנראה המודל הנכון, הוא שאין מצב שרשות מקומית תקים אזור תעשייה ששייך רק לה. בנוסף לכך, החל משרד הפנים בשנתיים החולפות לנקוט מדיניות של חלוקת הכנסות משטחים קיימים כגון בין מועצה אזורית תמר לערד ודימונה ומשטחים צבאיים שעד כה לא שילמו כלל ארנונה, למשל בסיס נבטים".

כשמדברים על תקצוב דיפרנציאלי, מדברים קודם כל על תקציבי החינוך. "לגבי תקציבי החינוך, המודל הרצוי הוא להגדיר מה סל השירותים שתושב צריך לקבל בתחום החינוך ולבחון אם סביר כי תושב ברשות חזקה יקבל את אותה רמת סיוע ממשלתית שתושב ברשות מוחלשת יקבל", מוסיף הגורם. "כנראה שהאמירה החד־משמעית היחידה שאף אחד לא יתווכח עליה זה שהפערים גבוהים מדי. לפי הנתונים ועמדות גורמי המקצוע, אזורי תעשייה משותפים הם הדרך הפשוטה".

 "לקחת בחשבון הבדלי אוכלוסיה"  פרופסור משה יוסטמן. צילום: לימור שגיא
 

מנגד, פרופ' יוסטמן טוען כי מהלכים של איחוד רשויות וחלוקה מחדש של שטחי שיפוט לא יפתרו לחלוטין את חוסר השוויון. "הגורם העיקרי לצורך בתקצוב דיפרנציאלי הוא הכוח הכלכלי של האוכלוסייה עצמה ופערים גדולים בו", הוא טוען. "אם אתה משווה את גבעתיים לרהט, הפער הוא קודם כל באופי האוכלוסייה, וגם אם תיתן לרהט שטחי מסחר זה לא יסגור את הפער".

לפי סקר שנערך בשבוע שעבר על ידי מכון גיאוקרטוגרפיה, 73 אחוז מתושבי הערים החזקות בארץ הסכימו עם האמירה כי על המדינה לחלק לתושבים ברשויות עניות תקציבים גדולים יותר מאלו המחולקים לתושבים ברשויות עשירות "באופן שייווצר תיקון חברתי". עוד עלה בסקר כי 70 אחוז מתושבי תל אביב ומעל 60 אחוז מתושבי מודיעין השיבו כי הם מוכנים לוותר על חלק מהתמיכה הממשלתית ביישובם לטובת יצירת הזדמנויות טובות יותר לתושבים ביישובים מוחלשים. 

בנוסף, 69 אחוז מהנשאלים סוברים שתושבי ערים מוחלשות מקבלים פחות הזדמנויות בחינוך, בתעסוקה וברמת השירותים העירוניים, ו־83 אחוז מהנשאלים מסכימים שעל הממשלה לדאוג לחלוקת התקציב לרשויות המקומיות באופן שיאפשר הזדמנות שווה לכל תושב וילד, ללא קשר למקום מגוריו.

למרות ההתנגדויות הצפויות, הנתונים הללו הופכים את ברקת, שכבר שוחח על תוכניתו עם ראש הממשלה, לאופטימי. "יכולים להתפנות לנו 300-400 מיליון שקל בשנה לטובת תושבי העיר", הוא אומר. "עד היום לא היה מודל שהצליח לשכנע בהיתכנותו. ראש הממשלה בעד. הוא חושב שזה מודל נכון והדבר הנכון לעשות, זה צו השעה".

אלא שפרופ' יוסטמן מצנן את ההתלהבות. "למה הם מוכנים?" הוא שואל על תוצאות הסקר. "לשלם יותר ארנונה? שהכיתות שלהם יהיו יותר גדולות? זה סיפור פוליטי ואתה רואה איפה הפוליטיקאים עומדים, אני לא רואה את רון חולדאי יוצא בהצהרות שתל אביב מוכנה לתרום את חלקה".