"הרבה פעמים חשבתי שישיבות הממשלה הן בזבוז זמן, ברוב הישיבות לא השתתפתי עד הסוף, אפילו ראש הממשלה יוצא באמצע הישיבה לעתים קרובות", כך אומר לנו השבוע שר בכיר לשעבר בממשלת נתניהו, “צריך שיהיה קולקטיב של ממשלה שידון בעניינים רציניים, אבל אם הנושאים שדנים בהם אינם מספיק רציניים בשבילי, אני קם והולך מפני שבעיני אני חוטא לתפקידי כשאני מבזבז את זמני על נושאים שאינם קשורים ישירות למשרדי. גם ככה שרים אינם עובדים הרבה. ביום ראשון יש ישיבת ממשלה, ביום שני ורביעי השרים נמצאים בכנסת, ביום חמישי הם יוצאים לסיורים, כמה כבר נשאר לעבוד? אז לבזבז את הזמן היקר הזה על ישיבת ממשלה?".
בשבוע שעבר, יומיים אחרי הרצח ברחוב דיזנגוף; ביום שבו הוגשו כתבי אישום נגד המעורבים ברצח בדומא; ממש באותו יום שבו נערה נורתה ליד מערת המכפלה ואזרח ישראלי ניצל מפיגוע דקירה בירושלים; בשעה שסעודיה ניתקה את קשריה עם איראן; אחרי שלושה וחצי חודשים של טרור פלסטיני; על רקע יוקר מחיה בשמיים וחרם אירופי שהולך ומתעצם - עסקה ממשלת ישראל, על פי הדיווח באתר האינטרנט של מזכירות הממשלה, אך ורק במינויים. ארבעה מהם: מינוי שר נוסף לקבינט הדיור, מינוי היועץ המשפטי לממשלה, אישור מינוי ראש הרשות הלאומית להגנת הסייבר ומינוי ראש המועצה הלאומית לכלכלה.
לפי מחקרים שונים, שלא פסחו על אף ממשלה, לא רק שרוב החלטות הממשלות אינן מיושמות, רובן עוסקות בכלל בנושאים מינהלתיים ופרוצדורליים ולא במהות. רק חלק זניח מהחלטות הממשלה עוסק בעניינים מדיניים וביטחוניים. "זה סדר העבודה הדמוקרטי", מסביר השר הבכיר לשעבר. הוא מבקש לדבר בגילוי לב מוחלט ולכן מעדיף לשמור על אנונימיות. "כשדנו בישיבות ממשלה בנושאים שאינם קשורים למשרד שלי הרגשתי לפעמים כמו בובה סתמית. ברוב הנושאים שעולים בישיבות הממשלה אינני בקיא. אני מקבל חומר ביום רביעי בערב ובדרך כלל לא מספיק לקרוא אותו עד לישיבת הממשלה ביום ראשון. מי שמתעניין במיוחד קורא את החומרים, אבל הרוב לא עושים זאת. חלק קוראים אבל לא מבינים, שרים אחרים סתם מברברים וחושבים בעיקר על איך יצטטו אותם בתקשורת. זה אחד הדברים החשובים, איך תיראה מחר הכותרת בעיתון. הרי רוב השרים רוצים להיבחר שוב או שהם סתם מאוהבים בעצמם. את צריכה לשמוע את השיחות של השרים לפני ישיבת הממשלה. ביבי בדרך כלל מאחר לישיבה, השרים יושבים בחוץ, ממתינים לו ומרכלים, הרוב אומרים כמה הם גדולים וחשובים. כשעולה איזו החלטה לדיון, אני קודם כל מתעניין אם נוגעים לי בתקציב, אם לא נוגעים לי בתקציב, אני תומך בהחלטה וגמרנו".
כולם משתתפים במשחק
כמה אלפי החלטות מתקבלות בכל ממשלה, תלוי באורך כהונתה כמובן. ממשלת אהוד אולמרט (מאי 2006 - מרץ 2009) קיבלה 2,046 החלטות. על פי מחקר של המרכז להעצמת האזרח רק 801 מתוכן (39%) היו ביצועיות.
הממשלה השנייה של נתניהו (מרץ 2009 - מרץ 2013) קיבלה 3,904 החלטות, מהן רק 834 ביצועיות (21%). ממשלת ישראל ה–33, אף היא בראשות נתניהו (מרץ 2013 - מאי 2015) קיבלה 1,660 החלטות, מהן 412 ביצועיות (25%). בין 8% ל־10% מההחלטות בממשלות נתניהו עסקו באישורי נסיעות, לעומת 5.3% בממשלת אולמרט. כרבע מההחלטות בממשלת אולמרט עסקו במינויים לעומת 13% בממשלות נתניהו. "החלטות שעוסקות באישורי נסיעות ומינויים, כמו גם במתן היתרים, אישורים והמלצות שונות מהוות חלק ניכר מאוד מעבודת הממשלה", נכתב בדוח של המרכז להעצמת האזרח, "מה שמעיד על הזמן המועט יחסית הנותר לטובת דיונים ועיסוק רציני בסוגיות עומק. חלק ניכר מישיבות הממשלה מוקדש להיבטים טכניים ומינהלתיים, והממשלה בישיבתה כגוף משותף ממעטת לעסוק בהחלטות ביצועיות".
כך אפשר למצוא בין החלטות הממשלה נושאים זניחים כמו "העצמת אירועי יום השנה לציון 70 שנה לניצחון על גרמניה הנאצית". בהחלטה המפורטת קבעה הממשלה כי יונפק דף מזכרת בנושא ותיקי מלחמת העולם וכי לוותיקי המלחמה תחולק מדליה ממלכתית. הממשלה אף עסקה באספקת מזון למטוסי אל־על ובאשרור הסכם בין ישראל למדינת אוהיו בדבר פיתוח ומחקר.
"לא הרגשתי מושפל כשחלק מהנושאים שעלו בישיבות ממשלה היו זניחים", אומר אופיר פינס־פז שהיה שר המדע, התרבות והספורט בממשלתו של אהוד אולמרט, "אבל אני לא יכול להגיד לך שזה לא שעמם אותי. זה יותר מתיש מאשר משפיל. כשהדיון קטן ולא חשוב, חלק מהשרים יוצאים לאכול בורקס, אחרי שהוציאו את שולחן האוכל מתוך חדר הישיבות מפני שזה לא מצטלם יפה. כל ממשלה צריכה לדעת איך לקבל גם החלטות לא חשובות. בכל ארגון בירוקרטי יש החלטות משעממות, לא חשובות, שצריך לקבל על פי החוק. לא כל החלטה היא כזו של חזון ושל אסטרטגיה. אבל ככה זה, החיים הם לא הוליווד, גם נשיא ארצות הברית חותם על החלטות קטנות.
"הבעיה היא שחלק מההחלטות הן לא קטנות, אלא להפך, גדולות מדי. אני זוכר את זה כמו היום, איך קיבלתי בממשלת אולמרט את סדר היום של ישיבת הממשלה, שאותו מקבלים ביום רביעי, ואני רואה העברה של 18 מיליארד שקל לפיתוח הנגב. שמעון פרס היה אז השר לפיתוח הנגב והגליל, ובישיבת הממשלה דיברו כולם על פיתוח הנגב והצביעו על העברת הכסף לנגב ולגליל. לא היה שר אחד שחשב שאפילו שקל אחד יעבור לנגב. היה ברור שהכל זה יחסי ציבור וכולם שיחקו את המשחק. היו שרים שאמרו בדיון שהכל שטויות ועל מי אתם עובדים, מאיפה הכסף, לאן זה ילך? ובכל זאת, החלטת ממשלה עברה, ובעיני זה היה שיא הזילות של החלטות הממשלה. השתתפתי בהרבה שיאים, אבל זה היה הגדול מכולם".
על פי מחקרים שונים רק חלק קטן מהחלטות הממשלה מיושם. לא הרגשת כמו בובה על חוט כשהצבעת עבור החלטות שרוב הסיכויים הם שכלל לא ייושמו?
"זאת באמת בעיה. לא מזמן עשינו באוניברסיטת תל אביב מחקר שבדק את החלטות הממשלה על השלטון המקומי הערבי. התוצאות היו עגומות מאוד. היו לא מעט החלטות שלא יצא מהן כלום. זה סוד גלוי. כל השרים יודעים שרוב החלטות הממשלה אינן מיושמות".
אין מוטיבציה ואינטרס
בדיוק לפני חמש שנים, בינואר 2011, בדיון בוועדה לביקורת המדינה בכנסת, אמר יוסי הירש, בכיר במשרד מבקר המדינה, ש־70% מהחלטות הממשלה כלל לא מיושמות, "וזה מספר גבוה מאוד. חלק מהעניין הוא שמתייחסים להחלטות בצורה דקלרטיבית".
מזכירות הממשלה ואגף התכנון במשרד ראש הממשלה הם אלה שאמורים להיות אחראים למעקב אחר ביצוע החלטות הממשלה. בתגובה למבקר המדינה, שבדק את אחת מהחלטות הממשלה, השיב משרד ראש הממשלה לפני כשנה כי "אין הוראת חוק המאפשרת לממשלה או לראש הממשלה להיכנס לחצרות משרדו של שר כדי לוודא או לפקח על ביצוע עבודתו או על ביצוע החלטות הממשלה שהוטלו עליו".
זה גם מה שאומר אותו שר בכיר שכיהן באחת מממשלות נתניהו: "בגלל שאין סנקציות על אי ביצוע לשרים, לא דחוף ליישם את ההחלטות. לשר יש מוטיבציה לבצע החלטות ממשלה רק כשהוא בטוח שהוא יקבל על הביצוע קרדיט לבד, ללא שותפים. במקרה כזה הוא יהיה מלא עזוז. חלק מהחלטות הממשלה קשורות למשרדים רבים, דבר המוריד את המוטיבציה של השרים לבצע אותן. ככה רובנו פועלים, על פי החלטות אנושיות ולא על פי שליחות. גם לפקידים במשרדי הממשלה אין הרבה מוטיבציה לבצע את החלטות הממשלה. חלק מהפקידים הם מסמרים בלי ראש, חלקם טובים מאוד, חלקם היו טובים וקמלו עם השנים, זה החומר האנושי שאתה עובד איתו. חלק מהחומר האנושי בשירות הציבורי טוב פחות ואינו חדור אמביציה לבצע החלטות".
אם זה המצב, מדוע הממשלה בכלל מחליטה החלטות ביצועיות?
"בעיקר מפני שמשרד האוצר רוצה לשלוט בתהליך. כשהחלטה מגיעה לישיבת הממשלה המשמעות היא שמשרד האוצר, משרד המשפטים וראש הממשלה שולטים בה. לשאר השרים לא באמת אכפת. כשעלו להצבעה נושאים ערכיים שהיו חשובים לי מאוד והיוו חלק מבסיס הערכים שלי הצבעתי נגדם, אבל אם הממשלה דנה ביבוא של אולרים, למה לי להצביע נגד, הרי ההחלטה בכל מקרה תעבור, אז מה עשיתי בהתנגדות שלי? ממילא זה לא משנה לי אם ההחלטה תעבור או לא כי אני לא מכיר את הנושא".
לא הרגשת כמו בובה שמרימה אצבע על החלטה שממילא לא תיושם?
"כשההחלטה לא נגעה אלי, אולי הרגשתי כך, אבל בשביל השר שההחלטה נוגעת למשרדו זו לא החלטת בובות. אבל מה לעשות, אלה הכללים, ככה הדמוקרטיה עובדת".
שלום שמחון שהיה שר החקלאות בממשלת אולמרט סבור שאכן עשרות רבות של החלטות ממשלה לא מתבצעות, "אבל זה לא כאילו שאתה בא ביום ראשון, אוכל בורקסים והולך הביתה. חלק מההחלטות עוברות בכלל בטלפון. אני יכול למנות כמה החלטות חשובות שהתבצעו במהירות כמו העברת רשות מקרקעי ישראל למשרד האוצר והחלטות רבות נוספות. רוב ההחלטות שאני הבאתי לממשלה התבצעו, אבל כשאני מביא החלטה לממשלה, אני לא יכול לדעת אם בסופו של דבר היא תתקיים או לא. אני מביא אותה כדי לקיימה, לפעמים היא לא מיושמת מסיבות אובייקטיביות ולפעמים עוברות הרבה שנים עד שהיא מתממשת, כמו הרכבת הקלה בתל אביב. כשהייתי שר החקלאות עלתה בישיבת ממשלה הרפורמה בענף הלול. בגלל ניגודי אינטרסים לא יכולתי לעסוק בזה, וההחלטה עד היום לא התקיימה כי לא היה מי שידחף אותה".
לא קרה לך שישבת בישיבת ממשלה ואמרת לעצמך, מה לעזאזל קורה כאן?
"זה חלק מהעניין, לא תמיד זה מעניין, לא תמיד זה חשוב אבל זה חלק מהמשחק".
אופיר פינס־פז תפס את הראש במהלך אחת מישיבות הממשלה שעסקה באנטנות הסלולריות. "הייתי אז שר הפנים בממשלה של אריאל שרון. הבאתי את הנושא לממשלה, נאמתי בהתלהבות על הסכנה באנטנות, סיפרתי שעשיתי ככה ושעשיתי ככה, ומה שנשאר זה רק האישור של הממשלה. ופתאום עשרה שרים ביקשו רשות דיבור ותקפו אותי ושאלו מי צריך את זה בכלל. ואז הבנתי שהחברות הסלולריות עשו עבודת לובי לפני ישיבת הממשלה. שרון סיכם את הדיון בכך שלא הביא את הנושא להחלטה אלא הציע להקים ועדה. בנושא הזה מאוד רציתי החלטת ממשלה ולא הצלחתי לקבל אותה".
אז בסופו של דבר הכל הצגה?
"הרבה דברים מבושלים מראש, וההחלטה היא קצה הקרחון. ראש ממשלה טוב לא מפסיד בהצבעה בממשלה, לכן הוא בודק שכולם מסכימים עם עמדתו לפני שההחלטה עולה להצבעה והוא גם מעלה רק נושאים שהוא מעוניין לקדמם. עדיין צריך את הסכמת ראש הממשלה להחלטה גם כשכולם יודעים שרוב ההחלטות לא מיושמות".
מבקר המדינה נובח
במשרד מבקר המדינה מכירים את התופעה. כמה דוחות של המבקר עקבו בשנים האחרונות אחר החלטות ממשלה שלא יושמו. בין השאר, המבקר מצא שלא יושמו החלטות הממשלה שעסקו בנושא מעבר היחידות הארציות של הממשלה לירושלים. ההחלטה הראשונה התקבלה במאי 2007, ועל פיה היחידות הארציות של משרדי הממשלה יועברו בהדרגה לירושלים בתוך שמונה שנים. בדוח המבקר מאוקטובר 2013 נחשף שצוות יישום המעבר חדל לקיים דיונים בין 2009 לינואר 2012. עד לסיום עבודת הביקורת, באוקטובר 2013, לא הושלמה הכנת תוכנית המעבר. כמו כן השטח שהקצה מינהל הדיור להעברת היחידות הארציות מספק רק 15% מהשטח הנדרש. הרחבת קריית הממשלה תסתיים בעוד שנים רבות, בוודאי לא בטווח הזמן המקורי. לא בוצעה עבודת מטה בסוגיות הקשורות ליחסי עבודה הנובעים מהמעבר. לממשלה, כתב המבקר, לא הוגש דיווח בנושא התקדמות ביצוע התוכנית מאז יוני 2008.
דוח המבקר מפברואר 2015 שעסק בנושא הדיור מצא שמאז 2005 התקבלו בממשלות כמה החלטות בנושא שיישומן התעכב או כלל לא בוצע. ההחלטה באוגוסט 2007, למשל, שעסקה ב"ייעול התכנון והפיתוח במקרקעי ישראל", תוכנית חומש לתכנון ולפיתוח של קרקע למגורים ולתעסוקה, מעולם לא יושמה. ביוני 2013 קיבלה הממשלה את החלטה 367, שלפיה יוטל על שר הבינוי להוביל גיבוש מדיניות דיור ארוכת טווח, אולם שנה לאחר מכן עדיין לא גובשה מדיניות כזו.
ההחלטות שקיבלה הממשלה ה–32 של נתניהו בנושאי הדיור, כמו בניית דירות קטנות, בנייה להשכרה וקביעת יעדי תכנון יושמו, אם בכלל, באופן חלקי. המבקר גם מצא שהחלטות ממשלה בנושא של ייצוג נשים בתפקידים בכירים בשירות הציבורי לא יושמו. במשך 17 שנים, מאז 85', קיבלו הממשלות שורה של החלטות בנושא, אולם ב–2011, לאחר שנציבות שירות המדינה, על פי דוח המבקר, "קיימה את החלטות הממשלה באופן חלקי בלבד, לכאורה כדי לצאת ידי חובה", אף ששיעור הנשים בשירות הציבורי הגיע ל–64%, שיעורן בדרג הבכיר היה רק 34%. מתוך 27 מנכ"לים של משרדים ממשלתיים ישנן רק ארבע נשים.
דוגמאות נוספות לא חסרות. למשל, בעקבות סערת השלג לפני שנתיים מצא מבקר המדינה שלמרות שורה של החלטות שנועדו להסדיר את ההיערכות הלאומית לטיפול באירועי חירום בחורף, "הדבר לא הוביל לכדי פתרון שלם ומיטבי". כך גם ההחלטות מאז 2008 לשיפור קליטת בני העדה האתיופית. דוח מבקר המדינה ממאי 2013 מצא פגמים בביצוע ההחלטות כאי קביעת מדדים והיעדר פיקוח.
עוד מצא מרכז המידע של הכנסת לפני כשנה שארבע החלטות הממשלה בין 2008 ל–2010 בנוגע להתייעלות במשק החשמל, לא רק שחפפו זו את זו, אלא גם שבעקבותיהן לא הוקם הגוף המבצע שאחראי ליישומן. כמו כן, על פי הסדנה לידע ציבורי החלטת ממשלה מדצמבר 2013 לקידום השקיפות בנושא פרסום היתרים ומסמכי התקשרות בין המדינה לגופים פרטיים יושמה באופן חלקי.
ויש גם הצלחות
מעקב אקראי אחר החלטות ממשלה נוספות מעלה ממצאים דומים. ביולי 2002 החליטה הממשלה להקים 14 יישובים חדשים, ביניהם היישוב חירן. עד עכשיו היישוב לא הוקם, בין השאר בגלל מאבקי התושבים המקומיים. ההחלטה מאוקטובר 2013 להעביר את מכל האמוניה מחיפה עדיין רחוקה מביצוע. באפריל השנה החליטה הממשלה להקצות באופן מיידי מיליוני שקלים לטובת מיגון רכבי הסעות בשטחים. אבי רואה, מנכ"ל מועצת יש"ע, אומר ל"מעריב־סופהשבוע" שהכסף התקבל באופן חלקי. “כבר 15 שנים אנחנו מתווכחים עם הממשלה על מיגון האוטובוסים. לפני כמה זמן יצאה החלטה בממשלה שסגן ראש המועצה לביטחון לאומי יבצע עבודת עומק בנושא. בעקבות הבדיקה הממשלה החליטה שנקבל רבע מיליארד שקל במשך חמש שנים לרענון של מיגון האוטובוסים. בשנה שעברה קיבלנו רק חצי מהסכום, השנה ניכנס למאבק בשטח. זה ייקח זמן".
החלטה להרחבת פרויקט הכיתות החכמות באזורי עדיפות לאומית מאוגוסט 2014 בוצעה במלואה, אומר אבי גנון, מנכ"ל עמותת קדימה מדע שהשתתפה בפרויקט. "זו אולי אחת ההחלטות היחידות של הממשלה שבוצעו במלואן. עבדנו עם המשרד לפיתוח הנגב והגליל שהוא המשרד הכי פחות בירוקרטי. מבחינתנו, הרכבת הגיעה בזמן לתחנה".
גם ההחלטה להגדלת כפרי הסטודנטים בנגב ובגליל התקיימה "במלואה" אומר מתן דהאן, ממייסדי כפרי הסטודנטים איילים. כמוה גם ההחלטה מאפריל 2014, לסייע לניצולי שואה בסכום של כמיליארד שקל, בוצעה ברובה.
לעומת זאת, החלטת הממשלה לתגבור שירותי התמיכה בטיפול בתינוקות של זרים חסרי מעמד אזרחי בתל אביב עדיין לא יושמה. "מיד עם אישור הממשלה להעברת התקציב, החלה העירייה לפעול באינטנסיביות להקמת הגנים וכבר לפני כמה חודשים שכרה מבנים מתאימים, אולם בשל דרישות כיבוי מחמירות חל עיכוב בביצוע, ונכון להיום הבקשה לרישוי ממתינה לאישור הדרגים הגבוהים ביותר בכיבוי אש. מיד עם קבלת האישורים הרלוונטיים תפעל העירייה להתאמת המבנים לצורכי הגנים ולהקמתם", נאמר בעיריית תל אביב.
גם ההחלטה להפחתת השימוש ברכב פרטי בנסיעות לעבודה לא יושמה. "אזורי תעסוקה חדשים נבנים הרחק מתחנות רכבת, ללא שום התייחסות ראויה להפחתת השימוש ברכב פרטי כדי להגיע לעבודה. גם השכונות החדשות בארץ נבנות בצורה לא מסודרת בלי להתייחס למרחק ממקומות עבודה", אומרת תמר קינן מארגון תחבורה היום ומחר. סטלה אבידן מעמותת תחבורה בדרך שלנו צוחקת כשהיא נשאלת על החלטות הממשלה בנושא. "לא שמעתי שמשהו נעשה. להפך. נותנים תחזוקת רכב לעובדים, מה שמעודד אותם להשתמש ברכב פרטי. אם ההחלטה יושמה אני לא שמעתי על זה".
לסיום נזכיר שבאירוניה בירוקרטית החליטה בינואר 2012 ממשלת אולמרט לבצע מעקב אחר ביצוע החלטות ממשלה. גם ההחלטה הזו, כך נראה, לא יושמה.
ממשרד ראש הממשלה נמסר בתגובה: "מדובר בטענה בלתי מבוססת. בשנים קודמות נעשתה בדיקה בכלים מדגמיים בנוגע ליישום החלטות ממשלה, והתמונה שהתקבלה הפוכה בתכלית. על פי תקנון עבודת הממשלה, השרים אחראים על ביצוע החלטות הממשלה, כל שר בהתאם לתחומי אחריותו. החל מהממשלה ה–34 תקנון הממשלה קובע שמשרד ראש הממשלה ירכז את דיווחי השרים על ביצוע החלטות הממשלה. חלק גדול מהמינויים הבכירים בשירות המדינה, דוגמת מינוי מנכ"לים למשרדי הממשלה, מחייבים החלטת ממשלה על פי החוק".