כקליפת האו"ם: כיצד הפך הארגון ממציל האנושות ללא רלוונטי

ההסכם הגרעיני עם איראן הוא סיבה למסיבה שאפיינה את פתיחתם אתמול של דיוני העצרת השנתית ה־70 של ארגון האומות המאוחדות.

בקרב משתתפי הכינוס העולמי של נשיאי המדינות וראשיהן, המתקיים בניו יורק, ההסכם נחשב כהישג מדיני היסטורי ומוגדר בגאווה כהוכחה ניצחת לפוטנציאל הטמון בדיפלומטיה ובמשא ומתן בין יריבים והועלה על נס באולם המליאה, כמופת לדיפלומטיה איכותית וכמודל חיקוי למשא ומתן תכליתי. בנאומי הפתיחה של העצרת הורעפו דברי הלל ומחמאות על ההסכם, שבישראל מוקע בתיעוב בטענה שמדובר באיום על קיומה ועל שלום העולם, ועל ראשי המעצמות שהשיגו אותו. הם צוינו לשבח בטענה שביצעו מהלך שיבטיח שלום, ביטחון ויציבות בעולם - מטרות נעלות המבטאות בדיוק את הערכים המופיעים במגילת האו"ם.

אלא שלמרבה האירוניה, ההסכם הזה הוא דווקא הוכחה לשפל שחל במעמדו של האו"ם, ראיה מעליבה לנכות של הארגון ותזכורת מביכה לנוכחות הזניחה שלו בטיפול במשברים ובסכסוכים. וכל זה נחשף בעיתוי הכי פחות מתאים מבחינת האו"ם – בעת ציון 70 שנה לקיומו.

בהיסטוריה של הדיפלומטיה בעידן המודרני יודגש שהשיחות עם איראן, המשא ומתן והליכי גיבוש ההסכם נעשו והתנהלו על ידי שרי החוץ ונציגי שש המעצמות (חמש החברות הקבועות במועצת הביטחון - ארצות הברית, צרפת, בריטניה, סין ורוסיה - וגרמניה). לאו"ם לא היה שום קשר ונגיעה למשא ומתן עם איראן. שרי החוץ של המעצמות אף הקפידו לשמור מרחק מזירת האו"ם בניו יורק וקיימו את השיחות בשווייץ או בווינה. במסדרונות בניין האו"ם מספרים כי בשלבים הראשונים של המשא ומתן בין המעצמות לאיראן, מזכ"ל האו"ם באן קי־מון לא דווח על הנעשה מאחורי הקלעים וגם בשלבים המתקדמים הוא עודכן באופן מקוטע. רק לאחר החתימה, ההסכם עוגן בהחלטה של מועצת הביטחון כתהליך שגרתי. אחרי הכל, המעצמות שהשיגו את ההסכם לא יכלו להתעלם ממעמדן כחברות קבועות במועצת הביטחון.

"היה יותר משכנע בתיאור המשברים מאשר אמין בהבעת תקווה". קי־מון (מימין) ונשיא וייטנאם טרואונג טאן סאנג לפני פתיחת העצרת. צילום: רויטרס

בין מהומה לתקווה

"מנהיגי העולם מתכנסים לעצרת השנתית ה־70 של האו"ם בזמן של מהומה ותקווה", הצהיר המזכ"ל קי־מון במסיבת העיתונאים המסורתית, ערב פתיחת העצרת השנתית, שנערכה לפני שבועיים. "מהומה - משום שהסכסוכים החריפו בכל כך הרבה מקומות בעולם, והאזרחים משלמים את המחיר. תקווה - משום שמספר חסר תקדים של מנהיגים עולמיים שמתכנסים בעצרת הנוכחית ידונו על פתרונות ויאמצו החלטות חדשות ורבות השראה לקידום אג'נדה לפיתוח". המזכ"ל ציין כי הוא מתכוון ל"תוכנית פיתוח בר קיימא" שתובא לאישור המליאה. "זאת תוכנית שמבטאת את שאיפת בני האדם בכל מקום לחיות חיים הוגנים על כדור הארץ בריא", אמר. כמו כן, הוא ציין כי תוכנית הפיתוח "תוכיח מה הארצות החברות יכולות להשיג כשהן פועלות יחדיו".

דבריו של קי־מון היו ערבוביה של ביטויי דאגה מריבוי הקונפליקטים בעולם ושל תקווה לשיפור חייהם של בני האדם. "מספר הפליטים כתוצאה מהקונפליקטים הברוטליים עומד היום על 60 מיליון", אמר. "ממשלות קורסות, מצוקות כלכליות וגורמים אחרים גרמו להיקף של בני אדם עקורים, שלא נראה כמותו מאז מלחמת העולם השנייה. למעלה מ־100 מיליון בני אדם, אחד מכל 70, זקוקים היום לתמיכה ברמה של הצלת חיים. אבל הגופים (שמטרתם לטפל בהם) סובלים באופן כרוני מחוסר מימון".

במסגרת פתיחת העצרת השנתית, מתקיים השבוע באולם המליאה "הוויכוח הכללי" – הנוהל הקבוע של פתיחת עצרת שנתית שבו מנהיגים עולמיים, נשיאי מדינות וראשי ממשלות עולים בזה אחר זה לדוכן ונושאים נאומים נמלצים, סוקרים בעיות, מציעים פתרונות, מחמיאים לארגון המארח וממתינים למחיאות כפיים. אולם בשיחות שלא לציטוט במסדרונות בניין האו"ם, האווירה רחוקה מלהיות חגיגית. תמונת המצב בזירה הגלובלית, כפי שהיא מתוארת בפי דיפלומטים ופרשנים, היא עגומה. מה שחמור הוא שרוב הדוברים מביעים ספקנות ופסימיות לגבי יכולת ארגון האומות המאוחדות להביא לשינוי אמיתי במצב הנוכחי ולפתור את הבעיות המעיקות על מיליוני בני אדם. "אני רואה יותר מהומה מאשר תקווה", הגיב שגריר של מדינה אסייתית להצהרת המזכ"ל. בשיחת מסדרון אקראית עם עיתונאי אמר אותו שגריר: "איני רוצה לפגוע בכבודו, אבל המזכ"ל היה יותר משכנע בתיאור המשברים מאשר אמין בהבעת תקווה".

"היקף של בני אדם עקורים, שלא נראה כמותו מאז מלחמת העולם השנייה". פליטים סורים ביוון. צילום: רויטרס

הידרדרות מסחררת

ותיקי הקהילה הדיפלומטית בניו יורק אינם זוכרים רקע כה עצוב להתכנסות העצרת השנתית של האו"ם. בסוריה נמשכת זו השנה החמישית מלחמת האזרחים, שלפי נתוני האו"ם הובילה עד כה למותם של למעלה מ־250 אלף בני אדם, רובם המכריע אזרחים. לפי הערכות האו"ם, 14 אלף ילדים נהרגו בהפצצות של הכוחות הלוחמים בסוריה.

בנוסף, כוחות דאעש אינם מראים כל סימן של היחלשות וממשיכים להילחם ולכבוש שטחים; המלחמה בתימן נעשית יותר ויותר קטלנית; והמתיחות בין ארצות הברית לרוסיה מחריפה, עד כי לדברי דיפלומטים ותיקים, היחסים העכורים בין שתי המעצמות גלשו לשפל המזכיר את שנות השיא של המלחמה הקרה.

איש אינו מערער על ההישגים שצבר האו"ם ב־70 שנות קיומו בתחומים ההומניטריים: ארגון המזון הציל מיליונים מרעב; סוכנות הבריאות סיפקה אמצעים ששיפרו את בריאותם של מיליונים במדינות עניות; סוכנות יוניצ"ף, קרן החירום הבינלאומית של האומות המאוחדות לילדים, הפיצה השכלה וידע בקרב מיליוני ילדים והעניקה להם תשתית לעתיד טוב יותר; ותוכניות פיתוח של הארגון העניקו סיוע איכותי למדינות חדשות וסייעו להן להקים מסגרות שלטוניות.

אבל ליקויים בתפקוד האו"ם, שלפני כעשור נראו נסבלים, הידרדרו בשנים האחרונות בקצב מסחרר. "אני לא רוצה להישמע מפחיד, אבל כשאנו מתבוננים בהתפתחויות בעולם המודרני, אי אפשר להימלט מהמסקנה שמצב האו"ם הוא על סף הקטסטרופלי", אמר דיפלומט מערבי בכיר בשיחה עמו. "אין צורך ללכת רחוק. כבר לפני למעלה מעשר שנים ועדה רשמית מטעם האו"ם שדנה ברפורמות גינתה את דפוסי התפקוד של האו"ם כ'פגומים, לא יעילים ולא אפקטיביים'".

לדבריו, מאז מצב הארגון רק הלך והחמיר. "בשנת ה־70 לקיומו הארגון מנופח, מסורבל, חסר יעילות והתגלה כחסר אונים, כמעט בלתי רלוונטי מול משברים, מלחמות מקומיות וסכסוכים אזוריים. היו כל כך הרבה ציפיות ותקוות להתחדשותו של האו"ם לקראת אתגרי המאה ה־21", אומר הדיפלומט, "אבל מעט מאוד מהן התממשו, אם בכלל".

"הגרדיאן" הבריטי פרסם לא כבר נתונים על ממדי הסרבול הבירוקרטי השוררים בארגון: 17 סוכנויות, שכל אחת מהן עוסקת בנושא מוגדר; 14 קרנות ומזכירות, הכוללת 17 אגפים שבמסגרתם 41 אלף עובדים; ההוצאות השנתיות של הארגון גדלו פי 40 מאז תחילת שנות ה־50 של המאה הקודמת; ב־20 השנים האחרונות הוכפל התקציב הרגיל של האו"ם המאושר אחת לשנתיים, והגיע ל־4.5 מיליארד דולר; ועלויות כוחות שמירת השלום, המונים 120 אלף חיילים ושוטרים, הסתכמו באחרונה ב־9 מיליארד דולר.

אף שהמענקים לסוכנויות לפיתוח, ליוניצ"ף ולמימון תוכניות סיוע גדלו פי שישה בשנים האחרונות והסתכמו ב־29 מיליארד דולר, מצבן הפיננסי של אחדות מסוכנויות האו"ם הידרדר באחרונה, והן על סף פשיטת רגל. בתחום אחד, המים והאנרגיה, פועלות במסגרת האו"ם יותר מ־20 סוכנויות שאין ביניהן כמעט שיתוף פעולה, ולפי הערכת "הגרדיאן", הן מתמודדות על משאבים מוגבלים.

ב־70 שנות קיומו בזבז הארגון העולמי יותר מחצי טריליון דולר. מומחה בכיר וידוע לכלכלה, עדנאן אמין, שהיה מעורב בהכנת דוח על רפורמות, אמר בראיון לעיתון כי לאו"ם "יש 1,200 משרדים בארצות שונות, וב־100 מדינות יש לארגון יותר מעשרה משרדים. לחלק מהם תקציב של 8־9 מיליון דולר וסגל של חמישה אנשים. רוב הכסף מממן הוצאות תפעול, ונשאר סכום זעום לתכנון או לפעולה".

לקראת כל עצרת שנתית מופצים במטה הראשי של הארגון בניו יורק ניירות עבודה הכוללים תוכניות לרפורמות בתפקודו של הארגון, הצעות לביטול כפילויות וקיצוצים בתקציבים שהוכנו על ידי מומחים ונציגי משלחות של ארצות חברות מרכזיות. קי־מון הצהיר לא כבר כי הוא מודע לכפילויות בסוכנויות האו"ם, כמו בנושאי המים. "המנגנון שלי עושה כמיטב יכולתו לחסל את הכפילויות", אמר.

אבל הצהרת המזכ"ל אינה מתיישבת עם המציאות. לדברי דיפלומטים ותיקים, הצרה היא שהרפורמות אף פעם אינן מתבצעות, ואפילו קיימת התנגדות למימושן מצד הסוכנויות ושלוחות הארגון הזקוקות להן ביותר. לטענת דיפלומטים, את המכשול הגדול המונע את ביצוע הרפורמות מציבות ארצות החברות בארגון. קיים מתח בין הארצות העשירות הנמנות עם העולם המערבי ובין המדינות העניות והמתפתחות, במיוחד ביבשת אפריקה ובגוש ה־77 (G77) שרובו ארצות העולם השלישי. בעת שהמדינות המערביות העשירות, המממנות את החלק העיקרי של תקציבי האו"ם, מבקשות לבצע רפורמות, המדינות העניות והמתפתחות מתייחסות לארצות המערביות כמי ששואפות להעצים את שליטתן בארגון. היחסים הטעונים האלה באים מדי שנה לידי ביטוי בוועדות של האו"ם המתכנסות מיד לאחר תום הוויכוח הכללי בפתיחת העצרת ולאחר שמנהיגי הארצות החברות שבו לבירותיהם.

החזית העיקרית היא הוועדה החמישית, שבמסגרתה דנים על התקציב ועל דפוסי ניהול הארגון. ארצות הברית ועמיתותיה המערביות דורשות קיצוצים וצעדי ייעול, אבל כל הארצות החברות רשאיות להשתתף בדיוני הוועדה, והחלטותיה מתקבלות ברוב פשוט. ארצות מתפתחות ומובילות בגוש המדינות הבלתי מזדהות, ארגון המאגד בתוכו 116 מדינות שאינן רואות עצמן משתייכות לחוג השפעתה של אף מעצמה, מנצלות את המצב הזה מדי שנה כדי לבלום יוזמות לקיצוצים, ואף להשיג תוספות לתקציבים ולתקנים.

בשישי האחרון נערך באו"ם מושב מיוחד לכבודו של האפיפיור פרנציסקוס, שנאומו במליאה היה אחד משיאי ביקורו בארצות הברית. למעשה הייתה זו הופעה ראשונה של הכס הקדוש באו"ם. סגנון דיבורו השלו של האפיפיור השרה לשעה קלה אווירה של התרגשות באולם המליאה. המזכ"ל השני והמיתולוגי של האו"ם, דאג המרשלד, נודע באמירתו ש"האו"ם לא הוקם כדי ליצור גן עדן לבני אדם, אלא במטרה להציל את האנושות מגיהינום". האם הצליח נציג הכס הקדוש לעורר את מצפון הקהילה הבינלאומית המיוצגת באו"ם לסבלותיהם של מאות אלפי הפליטים הנמלטים מפני הגיהינום שלהם בחיפוש נואש אחרי מקום מבטחים? לא בטוח.

האם יצליח לעורר את מצפון הקהילה הבינלאומית? האפיפיור פרנציסקוס בביקור בקונגרס, בשבוע שעבר. צילום: רויטרס