סיפור בהמשכים: האם שגרירות ארה"ב תעבור לירושלים?

"המעבר של השגרירות האמריקאית מתל אביב לירושלים היה צריך להיעשות מזמן". הדובר: אלפונסו ד'אמאטו, בעבר סנאטור רפובליקני מניו יורק שעומד היום בראש חברת ייעוץ. “זה מהלך שמביע את מחויבותה של ארצות הברית לישראל", הוא מבהיר. במשך חודשים ארוכים ניסח הסנאטור לשעבר ד'אמאטו, יחד עם סנאטורים נוספים, את החוק להעברת השגרירות האמריקאית מתל אביב לירושלים.

ב–24 באוקטובר 1995, בתום מאמצים רבים, הם הצליחו להביא לאישור החוק בסנאט ובקונגרס, אחרי שהוסיפו סעיף המתיר לנשיא לדחות את יישום החוק מטעמים של ביטחון לאומי. 93 סנאטורים תמכו בחוק, בהם קבוצה של סנאטורים יהודים שתיארו במילים נרגשות את חוויותיהם מביקורים בירושלים. חמישה התנגדו מחשש שהחוק יפגע בתהליך השלום באזור. סנאטור אחד נמנע.

למעלה מ–21 שנים עברו מאז. רבים מהסנאטורים שתמכו בחוק או התנגדו לו כבר אינם בין החיים, חלקם פרשו מהחיים הפוליטיים. ג'ו ביידן, שתמך בחוק בהיותו סנאטור, היה לסגן נשיא שהעדיף, בתפקידו החדש, להתעלם מהנושא. הסנאטורים טד קנדי וג'ון קרי תמכו בחוק אבל ביכרו לא לפרוש את נימוקיהם בדיון בסנאט. “בסופו של דבר, אחרי כל ההכנות, השיחות והוויכוחים", אומר פרופ' שלמה סלונים מהאוניברסיטה העברית, מחבר הספר “ירושלים ביחסי החוץ של אמריקה", “החוק היה הצהרתי יותר מאשר אופרטיבי, ללא אישור הנשיא אי אפשר לממש את החוק".

שלושת נשיאי ארצות הברית שכיהנו ב–21 השנים האלה נמנעו, כמובן, מלממש את החוק. בתחילת דצמבר 2016 חתם הנשיא ברק אובמה על דחיית המעבר בחצי שנה נוספת, כך שגם אם הנשיא הנכנס דונלד טראמפ ירצה לממש את הבטחת הבחירות המדוברת שלו, זה לא יקרה לפני יוני 2017.

רוב המתנגדים: רפובליקנים

אז מה קרה באותו אוקטובר 1995? למעלה מעשר שנים קודם לכן כבר ניסו סנאטורים אמריקאים לאשר חוק להעברת השגרירות מתל אביב לירושלים - ונכשלו פעם אחר פעם. גם הדיון בשלהי 1995, אחרי ארבעה ניסיונות כושלים להעביר את החוק, היה סוער ורגשי. חברי הסנאט שהעלו את החוק לדיון היו נחושים להעביר אותו ויהי מה. ממרחק השנים, חלק מהדוברים נשמעים תמימים ומלאי אמונה בתהליך השלום ובייצוב האזור. כמה מהסנאטורים נזכרו בחוויותיהם מהעיר ותיארו את ביקוריהם בירושלים, אחרים ציינו את יהדותם כגורם שהשפיע על תמיכתם בחוק. דמוקרטים ורפובליקנים כאחד הביעו תמיכה בלתי מסויגת בישראל וטענו שהחוק הוא אינטרס לאומי אמריקאי לא פחות מאשר ישראלי. רובם טענו שהחוק לא יפגע בתהליך השלום.

“שיחות השלום לא יעסקו בשליטה כוללת בעיר אלא רק במקומות הקדושים ובנושאי אוטונומיה", הבטיח הסנאטור צ'אק רוב, אז דמוקרט מווירג'יניה והיום חבר במועצה ליחסי חוץ. אחדים הזכירו את חגיגות 3,000 השנים לירושלים שנערכו בוושינגטון למחרת ההצבעה בסנאט. יצחק רבין, שהיה אז ראש הממשלה, כבר שהה בוושינגטון לרגל החגיגות. הוא הביע תמיכה בחוק, אם כי בשיחות סגורות אמר שראוי להמתין עם המעבר עד שייחתם הסכם שלום בין ישראל לפלסטינים. זו הייתה גם עמדתו של הנשיא ביל קלינטון ושל בכירי ממשלו.

הסנאטור רוברט בירד, דמוקרט ממערב וירג'יניה שהיה מגדולי המתנגדים לחוק, היה מראשוני הדוברים בסנאט. החוק פופולרי, אמר, אבל מייצג מדיניות חוץ שאיננה יציבה או בטוחה. לדבריו, העברת השגרירות האמריקאית מתל אביב לירושלים תרחיק את הפלסטינים מתהליך השלום. תמיכתה של ארצות הברית בישראל ידועה, הוא אמר, “דווקא אם לא נעביר כעת את השגרירות לירושלים נקרב את הפלסטינים למשא ומתן. איש אינו רוצה שירושלים תהיה מוכת טרור, לכן אצביע נגד החוק שפועל נגד הסכם השלום".

הסנאטור ג'ון צ'אפי, רפובליקני מרוד איילנד, התנגד אף הוא להעברת השגרירות. “אני מכיר בכך שישראל היא אחת מבנות בריתנו החשובות והאסטרטגיות במזרח התיכון", אמר, “ישראל היא הדמוקרטיה היחידה במזרח התיכון, אולם אני תומך בתהליך השלום שבו החלו יצחק רבין ואש"ף לפני שנתיים. ניצוץ של תקווה צץ בשנים האחרונות, ישראל והפלסטינים הסכימו לשאת ולתת על מעמדה הקבוע של ירושלים בשנה הבאה. ישראל אומנם הכריזה על ירושלים כעל בירתה בשנת 50', אבל מאז שנת 67' ארצות הברית קוראת להגיע להחלטה לגבי מעמדה של ירושלים. על הנשיא ומחלקת המדינה להחליט מתי נעביר את השגרירות. החלטה חיצונית של הקונגרס תפגע בתהליך השלום. למרות הסעיף המאפשר לנשיא לדחות את המעבר מטעמים של ביטחון לאומי, אין ערובה לכך שהעברת השגרירות תידחה אם תהליך השלום ייעצר. לכן מחלקת המדינה מתנגדת לחוק. לכן אצביע נגדו".

מבין חמשת המתנגדים, רק בירד וצ'אפי נאמו בסנאט. שלושת האחרים, מארק הטפילד - רפובליקני מאורגון, ג'יימס ג'פורדס - רפובליקני מוורמונט, וספנסר אברהם - רפובליקני ממישיגן, העדיפו להאזין לדברי חבריהם. ארבעה מתוך חמשת המתנגדים לחוק נפטרו במהלך השנים האחרונות, מלבד ספנסר אברהם, איש עסקים בתחום האנרגיה ויועץ אסטרטגי בוושינגטון. אברהם סירב להתראיין השבוע, כמו גם רבים מהסנאטורים שתמכו בחוק. מה שהיה לגביהם חוק ישן שבוודאי כבר נשכח ורק עלול להבעיר את האזור.

הקול היהודי בסנאט

חלק מהסנאטורים הזכירו את תמיכתם ארוכת השנים בחוק, שהגיע לאישור הסנאט ב–83', ב–90' ובמאי 95', ולא זכה ברוב המאפשר את העברתו. הסנאטור אורין האטץ', אז והיום רפובליקני מיוטה, אמר ש"למעלה מעשר שנים אנחנו דנים בירושלים. תמיד האמנתי שירושלים היא בירת ישראל וכעת הגיע הזמן שהקונגרס האמריקאי יכיר במציאות הזו". גם הסנאטור וויליאם כהן, רפובליקני ממיין ששנתיים אחר כך התמנה לשר ההגנה - היום פעיל במאבק נגד רצח עם ועלה לכותרות כשהתנגד למועמדותו של טראמפ, הזכיר את תמיכתו ארוכת השנים בחוק. הסנאטור ארלן ספקטר, יהודי מפנסילבניה שנע בקריירה הארוכה שלו בין הרפובליקנים לדמוקרטים ונפטר לפני ארבע שנים, הזכיר שהוא היה זה שהעלה, עוד ב–1983, הצעת חוק דומה, וכך עשה גם במרץ 90'. “אני תוהה", אמר, “אם חוק כזה עלול להזיק לתהליך השלום", ומיד השיב: “אני סבור שלא, במיוחד עכשיו, כשהנשיא יכול לדחות את מועד ההעברה".

כמה סנאטורים הדגישו את יהדותם, אולי כדי לתת תוקף לתמיכתם בחוק. הסנאטור פול וולסטון, דמוקרט ממינסוטה שנהרג בתאונת מטוס שבע שנים אחר כך, הדגיש בדבריו ש"כיהודי אמריקאי וסנאטור ממינסוטה אני מאמין שירושלים צריכה להישאר בירת העם היהודי ועיר לא מחולקת".

חלק מהסנאטורים היהודים היו נמלצים ונרגשים יותר מהאחרים. זהו יום היסטורי, הכריז הסנאטור קרל לוין, דמוקרט יהודי ממישיגן, היום מרצה למשפטים. “הודות לגבורת הישראלים ולתמיכת אנשים מכל העולם, במיוחד ממשלת ארצות הברית, היינו עדים להקמתה של מדינת ישראל עם ירושלים כבירתה", אמר הסנאטור ג'ו ליברמן, דמוקרט מקונטיקט. חמש שנים אחר כך היה מועמד המפלגה הדמוקרטית לתפקיד סגן הנשיא, היום הוא יועץ לגופים שונים. “במשך 47 שנים סירבנו למקם את השגרירות בירושלים, היום אנחנו מתחילים לעשות זאת", הוא הודיע בחגיגיות. הסנאטור פרנק לאוטנברג, דמוקרט יהודי מניו ג'רזי שנפטר לפני שלוש שנים, בגיל 89, ושבר שיא כסנאטור ששירת במשך התקופה הארוכה ביותר, הכריז שהוא רוצה להפסיק את ההרג במזרח התיכון. “אני מאמין שירושלים, העיר שבה ביקרתי פעמים רבות, תישאר לנצח בירתה הבלתי מחולקת של ישראל".

הסנאטורית דיאן פיינשטיין, אז והיום סנאטורית דמוקרטית מקליפורניה, הכריזה בתחילת דבריה ש"ישראל חשובה לכל העולם, לא רק לישראלים או לערבים. אתה יכול לעמוד בעיר העתיקה ולשמוע את הקריאה המוסלמית לתפילה ואת קולות קריאת התורה מהכותל המערבי וממרחק את פעמוני הכנסייה", תיארה את חוויותיה מהביקורים בירושלים. גם וולסטון הפליג בתיאור ביקורו בירושלים. “מעולם לא הייתה לי חוויה מסעירה יותר מאשר בעת הביקור בירושלים לפני שנים ספורות", אמר. הסנאטור ראס פיינגולד, דמוקרט יהודי מוויסקונסין, סיפר מה ראה בירושלים לפני 67': “אני זוכר בתי כנסת הרוסים בעיר העתיקה בירושלים. אני זוכר כביסה תלויה מעל הכותל. אני לא יכול לשכוח מצבות יהודיות מושלכות בבית הקברות בהר הזיתים לרגלי חומות העיר העתיקה".

ספקטר הזכיר איך נפגש כמה חודשים לפני כן בירושלים עם ראש הממשלה רבין, עם הנשיא עזר ויצמן, עם מנהיג האופוזיציה בנימין נתניהו ועם יאסר ערפאת. “דיברנו על ירושלים ועל העתיד. כולנו היינו ערים לחשיבותה של העיר לעתיד האזור".

הסנאטורית ברברה מיקולסקי דמוקרטית ממרילנד, שפרשה מהחיים הפוליטיים לפני חודשים ספורים, הזכירה בנאומה הקצר סיור בירושלים: “בחברת יהודים שהיו שם פעם ראשונה ראיתי מה המשמעות של הכותל עבורם. ראיתי שירושלים איננה רק עיר בירה. היא הבית הדתי וההיסטורי של היהודים. מדוע ישראל היא המדינה היחידה שעמה יש לנו קשרים דיפלומטיים שאיננה רשאית לבחור את עיר הבירה שלה?", היא תהתה.

זה היה נימוק ששב ועלה במרבית הנאומים. מתוך 184 מדינות שעמן יש לארצות הברית קשרים דיפלומטיים, ישראל היא היחידה שהשגרירות האמריקאית לא ממוקמת בעיר הבירה שלה. “מקובל ששגרירות ממוקמת בעיר הבירה", אמרה הסנאטורית קרול מוסלי בראון, דמוקרטית מאילינוי, “העברת השגרירות היא לא יותר מאשר הכרה במציאות. מה היה קורה אם מדינה זרה הייתה מסרבת למקם את השגרירות שלה בבירתנו, מה שהיה יוצר מתח בינינו לבין אותה מדינה? על ישראל להחליט היכן עלינו למקם את השגרירות, וישראל החליטה שירושלים היא בירתה".

ביידן: זהו מסר ראוי

עניין מיוחד עורר הסנאטור רוברט דול, אז רפובליקני מקנזס, מנהיג הרוב בסנאט והיום יועץ במשרד עורכי דין בוושינגטון, שדחף להעברת החוק. סייעו לו בניסוח הצעת החוק גם הסנאטור דניאל אינויי, דמוקרט מהוואי שנפטר לפני ארבע שנים, והסנאטור פטריק מויניהאן, דמוקרט מניו יורק, שנפטר לפני 14 שנה. היו מי שאמרו שדול נלחם למען העברת השגרירות לירושלים מטעמים פוליטיים. ב–96' הוא התמודד, כמועמד המפלגה הרפובליקנית, בבחירות לנשיאות ארצות הברית מול קלינטון. דול זקוק לקולות היהודים ולכן נאבק על העברת החוק, טענו מתנגדיו.

דול עצמו העדיף לשמור על חגיגיות. “זהו יום היסטורי לסנאט", אמר, “אנחנו לא מתכוונים לחתור תחת תהליך השלום, החוק הזה לא עוסק בתהליך השלום, הוא עוסק בהכרה בבירת ישראל. בירת ישראל לא תהיה על השולחן במהלך המשא ומתן". בנאומו הסביר מדוע שינה את דעתו. לפני כמה שנים, אמר, הבעתי דאגה מההשלכות של ירושלים על תהליך השלום. “היום אנחנו חיים בעולם שונה לחלוטין. האימפריה הסובייטית נעלמה, ומדינות ערב לא יכולות להשתמש ביריבויות של המלחמה הקרה בחילוקי הדעות שלהן עם ישראל. אתמול ערפאת נפגש עם מאה מנהיגים יהודים בניו יורק. מעולם לא חשבתי שדבר כזה יקרה. המזרח התיכון השתנה באופן דרמטי. לדעתי, כעת הזמן לקבוע את התאריך להעברת השגרירות. יש מי שאומרים שממשלת ישראל מתנגדת לחוק. זה רחוק מהאמת. יוסי ביילין אמר לאחרונה שכל זמן הוא זמן טוב להעברת השגרירות".

ביילין, אז שר הכלכלה והתכנון, היה מעורה במשא ומתן עם הפלסטינים וגיבש את מסמך ביילין־אבו מאזן, שכולל גם את העברת השגרירות לירושלים. “בוודאי שתמכתי בהעברת השגרירות", אומר ביילין היום, “אבל חשבתי שזה יקרה במסגרת של הסכם בחוק. אז והיום אני סבור שהיה נכון לקבל החלטה עקרונית בנושא אבל לא לממש אותה לפני חתימה על הסכם באזור. אם השגרירות תעבור עכשיו לירושלים, תיפתח אופציה לתופעות של אלימות בעולם הערבי והמוסלמי כאשר התמורה לכך לא מספיק גדולה. אם ממשל טראמפ ירצה לעשות מחווה לישראל, מדוע שלא יכרות איתנו ברית הגנה? זה יהיה הרבה יותר אפקטיבי מאשר פתרון של פשרה כמו זה שעלה לאחרונה, שלפיו שגריר ארצות הברית יקבל קהל בקונסוליה בירושלים".

החוק שעבר בסנאט ובקונגרס באוקטובר 95' היה יותר הצהרתי מאשר אופרטיבי, ובכל זאת תמכת בו.
“היה ראוי אז שהעולם יכיר בירושלים כבירת ישראל. היו שנים שבהן השגרירים הזרים הגישו את כתבי ההאמנה שלהם בטבריה כשהנשיא יצא לשם לחופשה. נוצר מצב מלאכותי כשהעולם לא הכיר בבירה שלנו. עד כה ארצות הברית התנהלה בנושא הזה בצורה נכונה. האמירה של טראמפ עלולה להיות בעייתית. האם זה שווה את הסיכון? יש מספיק מתח באזור הזה. למה לעשות את זה עכשיו? ואם כבר אתה עושה, כדאי שתציע משהו בתמורה לפלסטינים, אבל אל תעשה את זה באופן חד־צדדי".

ג'ו ביידן היה מאחרוני הנואמים. בפתח דבריו הוא הזכיר את הצעת החוק הראשונה ב–83', אמר שלמעלה מ־20 שנה הוא סבור ש“הדרך היחידה להשכנת שלום במזרח התיכון היא כשהערבים יבינו שאין מחלוקת בין ישראל לארצות הברית. שום מחלוקת. אפס". הוא תיאר בקצרה את ההיסטוריה היהודית מנקודת ראותו: “שוב ושוב אימפריות ניסו לפגוע בקשר שבין היהודים לבירתם. הן הרסו את בית המקדש וסילקו את היהודים מירושלים, צמצמו את מספר היהודים שהורשו לגור בעיר ובמאה הזאת ניסו פשוט להשמיד יהודים. הם מעולם לא הצליחו לחסל באופן מוחלט את הנוכחות היהודית בירושלים או לגדוע את הקשר הרוחני בין היהודים לבין בירתם. העברת השגרירות לירושלים תעביר מסר ראוי, לא מסר הרסני". 13 שנים אחר כך, בקמפיין הבחירות ב–2008, ביידן, המועמד לתפקיד סגן הנשיא של ברק אובמה, כבר היה הרבה יותר מסויג וסירב לומר אם הוא תומך בהעברת השגרירות לירושלים.

ועדיין: אזור חיוג 03

החוק, כאמור, עבר בסנאט ובקונגרס ברוב גדול ונכנס לתוקף ב–8 בנובמבר 95'. הסעיף הראשון בחוק מצהיר שירושלים חייבת להישאר עיר בלתי מחולקת עם זכויות לכל הדתות. כמו כן חייבת העיר, על פי החוק, לזכות בהכרה כבירת ישראל. השגרירות תעבור לירושלים עד 31 במאי 99', אבל החל מאוקטובר 98' יכול הנשיא להשהות לתקופה של חצי שנה את ביצוע המעבר, אם ייקבע שההשהיה מחויבת כדי להגן על הביטחון הלאומי של ארצות הברית. הנשיא, על פי החוק, יכול להאריך את ההשהיה מדי חצי שנה.

הפלסטינים ומדינות ערב, ממש כמו עכשיו, מיהרו להביע התנגדות. הפרלמנט הירדני הגדיר את החוק כ"מעשה חסר כל אחריות". פייסל חוסייני, השר לענייני ירושלים ברשות הפלסטינית, הכריז כי מעתה וושינגטון תחדל להיות מתווכת בתהליך השלום. נביל שעת, שר הכלכלה, אמר שההחלטה פוגעת בתהליך השלום. בהודעה רשמית דרשה הרשות הפלסטינית את התערבות מועצת הביטחון של האו"ם וקבעה כי ההחלטה האמריקאית מסכנת את תהליך השלום. ערפאת גינה את ההחלטה ואמר שהוא קיבל מסרים רשמיים שלפיהם קלינטון ידחה את העברת השגרירות לירושלים. שר המסחר האמריקאי, רון בראון, שניצב לצדו של ערפאת במסיבת עיתונאים בעזה, הבטיח שהממשל לא יעשה שום צעד העשוי להשפיע באופן שלילי על תהליך השלום. דברים דומים אמר גם השליח האמריקאי לאזור, דניס רוס. “מדוע על ארצות הברית לעסוק בנושא שישראל והפלסטינים עצמם החליטו להניח על המבער האחורי?", אמר לפעילים יהודים בניו יורק.

המנהיגים הישראלים הביעו התלהבות גדולה יותר, לפחות בהכרזות הרשמיות. “תמיד בירכנו על העברת השגרירות ותמיד נברך על כך", אמר ראש הממשלה רבין, ימים ספורים לפני שנרצח. שר החוץ שמעון פרס אמר שהמהלך תואם את ההיסטוריה, את הגיאוגרפיה ואת ההיגיון. אהוד אולמרט, אז ראש עיריית ירושלים, אמר ש"רק כדי לזכות לרגע הגדול הזה היה שווה להיבחר לראש עיריית ירושלים".

מאז, אחת לכמה שנים, הנושא שב ועולה. ביוני 97' החליט הקונגרס האמריקאי להעביר 100 מיליון דולר לבניית השגרירות בירושלים. ההצבעה זכתה ל–406 תומכים לעומת 17 מתנגדים. הממשל האמריקאי התנגד, הפלסטינים זעמו. “הצהרות האמריקאים חריפות יותר מהצהרות ישראל", הזדרז סעיב עריקאת לומר. “גורל ירושלים לא ייקבע בקונגרס האמריקאי".

ביוני 2000 הודיע המועמד הרפובליקני לנשיאות ארצות הברית, ג'ורג' בוש, כי יעביר את השגרירות לירושלים. ביולי 2000 הכריז הנשיא קלינטון כי הוא שוקל את העברת השגרירות לירושלים. בתגובה הודיע מנהיג חיזבאללה, השייח' חסן נסראללה, כי יפוצץ את שגרירות ארצות הברית בישראל אם אכן תעבור לירושלים. “תקבל חזרה את כל העובדים והדיפלומטים שלך בתוך ארונות מתים", אמר בהודעה שכוונה לקלינטון. באוגוסט 2000 הזהירה איחוד נסיכויות המפרץ את ארצות הברית שלא לעביר את השגרירות לירושלים, באותו זמן הודיע ארגון הג'יהאד האסלאמי כי העברת השגרירות האמריקאית לירושלים היא הצהרת מלחמה. בנובמבר 2000 אמר אל גור, שהתמודד על נשיאות ארצות הברית מטעם המפלגה הדמוקרטית, שהוא מתנגד להעברת השגרירות. במרץ 2001 הודיע שר החוץ האמריקאי, קולין פאוול, שהנשיא ג'ורג' בוש נחוש להעביר את השגרירות. ב–2002 הכין מינהל מקרקעי ישראל תוכנית מפורטת להעברת השגרירות למתחם אלנבי בירושלים. באוקטובר 2002 הועבר בקונגרס חוק המגדיר את ירושלים כבירת ישראל ומחייב את הממשל לציין זאת בכל מסמך רשמי.

כעת, הנשיא הנבחר דונלד טראמפ מצטרף לשרשרת ההצהרות. הפלסטינים כבר הביעו התנגדות, בישראל מקדמים בברכה את הרעיון. “החוק להעברת השגרירות הוא חוק מוזר", אומר פרופ' סלונים, “אבל זאת העובדה. למרות שהקונגרס קבע שירושלים היא בירת ישראל, הנשיא הוא זה שיחליט. צריך רק לחכות ולראות מה הוא יחליט".