עו"ד בועז גולן, מומחה בתחום ההגבלים העסקיים, לא בורר מילים כשהוא מתבקש לנתח את הכישלון החרוץ של הניסיון להוזיל את מוצרי המזון. הבעיה, הוא אומר, היא בהחלטה לפעול נגד המונופולים והקרטלים באמצעות חקיקה, ללא הגמישות ושיקול הדעת שיש למפקחים המסוגלים להתאים עצמם לנסיבות.
בעקבות המחאה נגד עליית מחירי המזון חוקקה הכנסת שורת חוקים המאוגדים תחת הכותרת "חוק המזון". סעיפי החוק העיקריים מנסים להפחית את הלחץ על רשתות השיווק מצד יצרני המזון להעלות מחירים. סעיפים אחרים, שטרם נכנסו לתוקף, מאלצים את הרשתות לפרסם את כל מחיריהן ברשת, כדי לאפשר ללקוח להשוות מחירים ביתר קלות. מלאכת החקיקה הושלמה בשנה שעברה בקול תרועה, אבל במבחן התוצאה נחל החוק כישלון מוחלט, שכן לא הייתה לו כל השפעה על המחירים.
"חוק המזון הוא קטסטרופה, תעודת עניות לרגולציה. הוא מפר כמעט כל דיבר מוכר ברגולציה כלכלית. נכנסו בהוראות חקיקה ראשית ברזי הרזים של המסחר. זו חציית קו אדום", אומר גולן. אחרים יגידו שדווקא טוב שחוקקו, באופן שאינו מאפשר לרגולטורים להתגמש ולעשות עם בעלי הממון דילים שלא בהכרח ייטיבו עם הצרכן.
אבל גולן מסביר: "החקיקה היא מבנה רגולטורי קשיח שאינו מסוגל להתאים עצמו לשינויים. השינוי המתמיד וההסתגלות הם לחם חוקו של כל גוף מסחרי שעמו צריך הרגולטור להתמודד, וכאשר נצמדים לחוק שאינו ניתן לשינוי, קשה יהיה הרבה יותר להפעיל פיקוח המותאם למציאות, והיתרון של הגופים המסחריים גובר. המחשבה שבשנת 2014 יודעת הרגולציה כיצד יתפתח השוק, וכיצד לתכנן אותו שנים קדימה, מנותקת מכל מה שאנחנו יודעים על רגולציה כלכלית".
איך זה עובד בתחומים אחרים?
"קח למשל את ענף התקשורת. הרגולציה שם פועלת לא בחקיקה ראשית אלא ברישיונות, שאותם ניתן להתאים בהתאם לשינויים בענף. גם שם זה פועל תמיד בפיגור מסוים אחרי השוק, אבל תהליך ההתאמה יכול להיות מהיר ופשוט יחסית. כשקובעים את הכללים בחקיקה ראשית והמצב משתנה, צריך לפתוח את החוק ולעבור מחדש את כל שלבי החקיקה שעשויים לארוך שנים. והמצב לרוב משתנה. אין סיבה לחשוב שקושי שעמו מתמודד החוק ב־2014 יהיה קיים גם ב־2018".
אבל לפחות בטווח הקצר אפשר להניח שהחוק משפר את המצב.
"אני בכלל לא בטוח בכך. יש שאלה של ממש אם המחוקקים איתרו את הבעיות האמיתיות של שוק המזון. ואם הבעיות לא תוארו נכון, יש להניח שגם הפתרונות אינם טובים. יש בחוק לא מעט סעיפים בעייתיים. כך למשל החוק מתערב ביחסי הרשתות עם הספקים באופן חריג. למשל, רשת שיווק לא יכולה לקבל פיצוי מספק שגרם לה נזק כשלא עמד בתנאי החוזה".
עד לפני שלוש שנים היה עו"ד גולן אחד משני האנשים המרכזיים ברשות ההגבלים העסקיים. רשמית הוא היה סגן הממונה רונית קן. בפועל הוא היה גם המטפל הבלעדי בהגבלים העסקיים בתחום התקשורת, שכן ניגוד עניינים מנע מקן לעסוק בתחום. לפני שלוש שנים פרש מהשירות הציבורי וניהל את מחלקת ההגבלים העסקיים במשרד עורכי הדין הרצוג־פוקס־נאמן, ולפני מספר שבועות הקים משרד עצמאי המתמחה בתחום ההגבלים בלבד.
בתחום התקשורת נאבק גולן נגד המיזוג שהתרקם בין בזק לבין חברת הבת יס. בענף הסלולר החלה חקיקה שנועדה להרחיב את סמכויות הרשות לפעול נגד מדיניות המחירים של החברות. אך המכרז שהרחיב את התחרות בענף ייתר במידה רבה את החקיקה החדשה. התחרות שנפתחה מאז בענף התקשורת הפכה להיות משאת נפשם של הגורמים השלטוניים המנסים להוריד את יוקר המחיה.
גולן: "השאיפה הייתה להכניס מתחרים חדשים, במיוחד בתחום הספקים. אבל חוק המזון אינו מתמודד עם הבעיה. רשתות השיווק מעדיפות לעבוד מול ארבעה ספקים בלבד בכל קטגוריה. החוק כלל אינו מאלץ אותן להכניס ספקים נוספים ולהגדיל את התחרות".
ואם יהיו יותר מארבעה ספקים לכל מוצר, המחירים יירדו?
"ספק רב. אל תשכח שאחד מארבעת הספקים הוא בדרך כלל מותג הבית של הרשת עצמה. המבנה הזה חוסך לרשת עלויות ומאפשר מחירים נמוכים שמהם נהנה גם הלקוח".
בעקבות החקיקה יש חלוקה הגיונית יותר של שטחי מדף בין הספקים השונים. זה לא אמור להשפיע לטובה על המבחר והתחרות?
"החוק מגביל את שטח המדף של הספקים הגדולים ל־50%. זה לא בהכרח מכניס ספקים נוספים למשחק, זה רק אומר ששטח המדף של הספקים הקטנים גדל. השינוי הזה יגרום לדעתי דווקא להעלאת המחירים ולא להוזלה. הקטנת שטח המדף של הספקים הגדולים לא תצמצם את הביקוש למוצרים שלהם. איש לא יחליף את דגני הבוקר המועדפים עליו או את בקבוק המשקה הקל רק כי שטח המדף שלו צומצם. ספקי המזון הגדולים מהווים שני שלישים ממכירות המזון ברשתות. הקטנת שטח המדף שלהם תאלץ את הרשתות להעביר חלק ממלאי המוצרים למחסן ולעבוד קשה יותר במילוי המדפים, שיתרוקנו במהירות רבה יותר. כל זה יעלה את עלויות התפעול של הרשתות ובוודאי לא יתרום להפחתת המחירים".
יש התולים תקוות רבות בחובת פרסום המחירים, שתאפשר לצרכן לערוך השוואות.
"הכנת מערכות המחשב לעדכון מחירים מדי שעתיים, כפי שדורש החוק, תעלה הרבה כסף וגם את העלויות האלה ינסו הרשתות לגלגל על הצרכן. בין המומחים קיימת גם שאלה אם פרסום מחירים באופן שקוף מקדם או פוגע בתחרות".
"כאשר מבנה השוק מונופוליסטי, שקיפות מחירים בין הרשתות עשויה לסייע לשמירת רמת המחירים, כי כל צד יכול לראות בכמה מוכר המתחרה. ראינו בעבר מקרים שבהם הגורם המוביל בשוק החליט להעלות מחיר, וכל האחרים בעקבותיו. כשהייתי ברשות ההגבלים העסקיים, היו מקרים שבהם הרשות מנעה שקיפות כדי לא לגרום לתיאום עקיף של מחירים".
לפי מה שאתה אומר, לא צריך להתערב בשוק, והמחירים יירדו מעצמם.
"גם למדינה יש תרומה לבעיית המחירים, כמו למשל מועצת החלב הקובעת את המחיר הבסיסי (מחיר המטרה) של החלב. המועצה נשלטת על ידי נציגי שלוש המחלבות הגדולות - תנובה, טרה ושטראוס, ויש גם נציגות למדינה. ברור שכשהספקים הגדולים שולטים בחומר הגלם, קשה יותר לספקים חדשים להיכנס לתחרות".
אבל גם קפיטליסטים גדולים מסכימים שהשוק החקלאי אינו יכול לפעול בתחרות חופשית לחלוטין.
"בכל העולם יש צורך לפקח ולווסת את השוק החקלאי. אבל אף פעם אי אפשר לדעת איפה נגמר הצורך, ואיפה מתחילים בעלי העניין לעשות לביתם על חשבון הציבור. נראה לי שאצלנו עברנו מזמן את הגבול בהסדרת השוק ועברנו למערכת הסדרים שנוחה לבעלי העניין. זה לא משרת את כל הגורמים בתעשייה אלא רק את הגורמים החזקים. לא בטוח שמגדל הבקר הקטן או הרפת הקטנה נהנים מההסדרים האלה, כמו גורמים אחרים לאורך שרשרת המזון".