1. תקציב חד־שנתי או דו־שנתי? זו הפכה לשאלה פוליטית, וכל צד מושך לכיוון שנוח לו, אבל מה עדיף מבחינה כלכלית? ובכן, זה ממש לא משנה. בשני המקרים סוגיית התקציב היא ישראבלוף, ומי שמנסה לייחס סגולות מיוחדות לתקציב כזה או אחר איננו יודע על מה הוא שח. תקציב, כל תקציב, הוא מטבעו גמיש ודינמי, במיוחד אם יש אירועים מיוחדים (מבצע צבאי, מגיפה), אבל מי שחושב שגיבוש תקציב ואישורו הוא אירוע שמשדר "יציבות" או מעביר איזשהו מסר - טועה.

הדוחות הכספיים של הממשלה מגלים לנו איך מתחיל התקציב המקורי של כל משרד ממשלתי ואיך הוא נגמר, כלומר - מה היה התכנון ומה היה הביצוע. כמובן שכל מי שעוסק בתקציב מבין שחייבים גמישות מרגע התכנון ועד הביצוע. ברור לכל שגמישות היא חלק מכללי המשחק בכל גיבוש תקציב, בכל ארגון, מחברה פרטית ועד ממשלה; ברור שחריגה מתקציב היא טבעית ולעתים הכרחית, אבל כשהגמישות הזו הופכת למגיפה, לשיטת עבודה של להוסיף ולהוריד במהלך השנה - זה פשוט לא רציני, זה צחוק מהעבודה.

2. בואו נראה, למשל, מה קרה לתקציב הביטחון ב־2018, שנת הדיווח האחרונה בדוחות הכספיים של הממשלה. התקציב המקורי נטו (ללא הסיוע האמריקאי) עמד על 53.7 מיליארד שקל, ואילו התקציב בפועל (ביצוע) עמד על 57.8 מיליארד שקל - סטייה של יותר מ־4.1 מיליארד שקל, לא מעט. אבל ראו מה קרה בתנועות במהלך השנה: שינויים בחוק התקציב שהובילו להגדלה בתקציב הביטחון עמדו על כ־7 מיליארד שקל, ואילו שינויים בחוק התקציב שגרמו להפחתה בתקציב הביטחון עמדו על כ־3 מיליארד שקל. כלומר, שינויים של כ־10 מיליארד שקל, קרוב ל־19% מהיקף התכנון התקציב המקורי, התרחשו במהלך השנה. תגידו, זה נראה לכם נורמלי?

למה מוסיפים, מפחיתים, מוסיפים ומפחיתים, שוב ושוב? כי זו שיטת העבודה, מקדמת דנא. מה עושה משרד האוצר, והכוונה היא לאגף התקציבים? אחרי שהתקציב המקורי עובר בכנסת, הוא עורך אין ספור שינויים תקציביים, יחד עם הפוליטיקאים. לוקח כספים מתקנות מסוימות (תקנה היא סעיף הוצאה תקציבית מסוים) בתקציב, ושם את הכספים בתקנות אחרות בתקציב - לעתים תקנה אחת משתנה כמה פעמים. חלק הוא מגדיל וחלק הוא מקטין.

התוצאה היא משחק במספרים, שכולל מדי שנה אלפי שינויים. התקציב המקורי עובר כל כך הרבה שינויים, עד שבסופה של השנה אי אפשר בכלל להכירו. לכן זה ממש לא משנה אם יהיה תקציב חד־שנתי או דו־שנתי, בשני המקרים איכות התקציב תהיה ירודה. בכל פעם אחרי אישור התקציב יש איזושהי חגיגה שהנה, העברנו את התקציב והוא כולל שינויים דרמטיים ורפורמות דרמטיות, אבל בפועל אין שום קשר בין התקציב המקורי לתקציב על שינוייו. ממילא במהלך השנה יעבירו משם ויעבירו לפה, וועדת הכספים תשמש כתחנת מעבר לשינויים הללו.

הנה עוד שתי דוגמאות למשחקי התקציב:
למשרד החינוך אושר ב־2018 תקציב מקורי של כ־62 מיליארד שקל, והתקציב בפועל היה 66.9 מיליארד שקל - סטייה כלפי מעלה של 4.9 מיליארד שקל. התוספות לתקציב הסתכמו ב־12.6 מיליארד שקל, ואילו ההפחתות הסתכמו ב־7.7 מיליארד שקל, כך שסך השינויים התקציביים חברו לסכום ענק של כ־20 מיליארד שקל, כ־30%(!) מסך התקציב.

נעבור למשרד הבריאות, תקציב שמדברים בו רבות מטבע הדברים: התקציב המקורי 35.3 מיליארד שקל, התקציב בפועל - 36.2 מיליארד. שינוי של כמיליארד שקל, שנראה קטן יחסית, אבל מלא בתנודות: שינויים למעלה בסך 6.3 מיליארד שקל, שינויים למטה בסך 5.4 מיליארד שקל, ובסך הכל 32% מהיקף התקציב.

3. ויש עוד טריקים לעבודה עם תקציבים: למשל, "מחביאים" רזרבות בכל משרד, שאסור לגעת בהן, ורק אגף התקציבים רשאי לשחררן. למשל, שימוש ב"עודפים", כלומר אם לא מימשו תקציב בתקנה מסוימת בשנה שעברה, מעבירים אותו לשנה שלאחר מכן. למשל, הקצבה בחסר כדי שהמשרדים יזחלו על גחונם במשך השנה ויתחננו לתוספות. למשל, החזקתו בגרון לאורך השנה של משרד כזה או אחר, כדי להעביר אותו סדרת חינוך למען רפורמה כזו או אחרת או התייעלות שמשרד האוצר חפץ ביקרה.

במרץ 2018 פרסם מבקר המדינה דוח על ההתנהלות התקציבית של מדינת ישראל, כשעל הכוונת היו אותן "רזרבות" שמשאיר אגף התקציבים. בלשונו העדינה תיאר המבקר יוסף שפירא את מה שקורה עם הניהול התקציבי: "בעיות ברמת השקיפות של הרזרבות התקציביות"; "ליקויים וקשיים בדרך שבה אגף התקציבים מתקצב, מנצל ומשקף את הרזרבות"; "אגף התקציבים פועל בריכוזיות גבוהה"; "ריכוזיות גבוהה עלולה לפגוע באפקטיביות הממשלה"; "בעיות ברמת השקיפות כלפי הכנסת"; "ליקויים שפוגעים ביכולתם של מקבלי ההחלטות ללמוד על השימושים והמטרות שלשמם הוקצו סכומי הרזרבה וסעיפי התקציב"; ו"למעלה מעשור תקצב אגף התקציבים רזרבות בסעיפי התקציב כ'הוצאות שונות' ו'הוצאות פיתוח אחרות' עבור פרויקטים שאמורים להיות מתוקצבים בתקציבים של משרדי ההוצאה".

הביקורת החריפה ביותר הייתה במשפטים הבאים: "אגף התקציבים משתמש בסעיף הרזרבה הכללית הן כסעיף 'מעבר', דהיינו סעיף המשמש כתחנת ביניים להעברת תקציבים בין סעיפי תקציב שונים, והן כסעיף שאליו מועברים תקציבים שקוצצו מסעיפי תקציב אחרים במשך השנה. עקב כך קשה להתחקות אחר השינויים שחלו בתקציב, ולא ניתן לדעת אם מדיניות הממשלה וסדרי העדיפויות שלה נשמרים. לפי חוק יסודות התקציב, בתקציב המדינה שני חלקים - 'תקציב רגיל' ו'תקציב פיתוח וחשבון הון'. היעדר סעיף 'רזרבה להוצאות פיתוח', כמתחייב מחוק יסודות התקציב, מאפשר העברת תקציבים מתקציב הפיתוח לתקציב הרגיל, שמשמעותה היא כי תקציבים שיועדו להשקעה מועברים לצריכה...

"נמצא כי כאשר אג"ת מעביר לוועדת הכספים של הכנסת בקשות לשינויים תקציביים הנסמכות על החלטות ממשלה, אין הוא מפרט את פרטי ההחלטה - מספרה, מועד קבלתה בממשלה ותוכנה. כמו כן, בבקשה לשינוי מצוינים סכומי התקציב המעודכנים לאותו מועד בכל אחד מפריטי התקציב, אולם חסר מידע על התקציב המקורי".

4. יש מושג בעגה החשבונאית שנקרא "בישול דוחות", כלומר יצירת מראית עין של שקיפות ומספרים, אבל זו כמובן אשליה. שלא יהיה ספק: מדי שנה "מבשלים" את הדוחות הכספיים של מדינת ישראל ו"מבשלים" את התקציב. וכדי להסתיר את ה"בישולים" מהכנסת אפשר להחביא רזרבות, להשתמש בהן בסעיפים כלליים המגלים טפח ומכסים טפחיים, כמו "הוצאות פיתוח ואחרות", או כמו "הוצאות שונות", שאליהן אפשר לדחוף כל דבר שאפשר להעלות על הדעת. אגב, לפעמים יודעים להסתיר את הדברים האלה מפוליטיקאים ולעתים עושים זאת יד ביד עם הפוליטיקאים, כתוצאה ממיזוג אינטרסים.

שיטת העבודה העתיקה הזו משמרת כמובן כוח עצום בידי אגף התקציבים. אוקיי, צריך מה שנקרא "שומר סף" כדי לשמור על ריסון תקציבי של משרדי הממשלה, אבל במשך השנים התעצם הכוח הזה וגרם להתנגשויות עם הדרג הנבחר, שהגיעו לשיאן בשבועות האחרונים. ריכוזיות בכל תחום יוצרת בעיות, גם בתחום הניהול התקציבי. הדרך להתנהל במסגרת תקציבית נטולת שינויים אינטנסיבית היא לאפשר למשרדי הממשלה הרבה יותר חופש לנהל את ענייניהם התקציביים (הרי יש סמנכ"ל תקצוב בכל משרד, יש חשבים - זה תפקידם, לא לעבור על חוק יסודות התקציב) ולעסוק יותר בתכנון.

עד שזה יקרה, כל תקציב, בין שהוא חד־שנתי ובין שהוא דו־שנתי, לא יביא איתו בשורה חדשה - איכות התקציב תמשיך להישאר נמוכה. מנקודת האישור שלו יזוזו מפה לשם ומשם לפה עשרות מיליארדי שקלים. ישראבלוף של תקציב.