רבים בציבור הישראלי עדיין מתפלאים מדוע הרמטכ"ל וראש השב"כ לא העירו את ראש הממשלה בשעה ארבע בבוקר ב־7 באוקטובר, כדי לעדכן אותו על כך שהולכת להיות חדירה של חמאס לישראל. בתור מי שישב בחדרים הסגורים עם בכירי מערכת הביטחון, אני הייתי מתפלא אם הם כן היו מעירים את ראש הממשלה כדי לעדכן אותו על כך.
הרמטכ"ל וראש השב"כ החליטו שלא לעדכן את ראש הממשלה - לא מפני שהם חשבו שזו תהיה רק חדירה בקנה מידה קטן (וברור שגם על מידע כזה צריך להעיר את ראש הממשלה), אלא משום שזו ההתנהלות השגרתית של הדרג הביטחוני הבכיר, לכל הפחות בעשורים האחרונים. בעיני בכירי מערכת הביטחון, הם ורק הם אמורים לקבוע את המדיניות בפועל בכל סוגיה מרכזית, ולא חלילה נבחרי הציבור.
כפועל יוצא, הם נוהגים להציג בפני הדרג המדיני אך ורק את העמדה המוגמרת של המערכת, ובמקביל פועלים להדיר את הפוליטיקאים מהליך קבלת ההחלטות האמיתי, וכמובן למנוע מהם גישה למידע גולמי. הרמטכ"ל וראש השב"כ לא רצו שבתגובה למידע שהיה להם בליל 7 באוקטובר ראש הממשלה יקבל איזושהי החלטה "מסוכנת", כמו להקפיץ את הצבא או אפילו להורות על תקיפה מקדימה, ולכן הם החליטו שלא לדווח לו על החדירה הצפויה.
התנהלות זו נמשכה גם לאחר מכן, כאשר המטכ"ל פעל לסכל את הנחיות הדרג המדיני ולהכתיב לו את המדיניות הצבאית והמדינית. כך למשל, לכל אורך המלחמה ברצועת עזה, הציג הרמטכ"ל לקבינט המלחמה רק תוכנית אחת – ללא שום חלופה. נכון שבנימין נתניהו וקבינט המלחמה אשמים בכך שאישרו את התוכניות הכושלות של הרמטכ"ל ללחימה ברצועה, אבל הציבור צריך לדעת איך הדברים התנהלו בפועל.
היה זה המטכ"ל, ולא קבינט המלחמה, שהחליט על מתקפה מסיבית מהצפון בלבד. היה זה המטכ"ל שהחליט שאחרי עזה צריך לתקוף את ח'אן יונס ולא את רפיח (אין פלא אפוא שבאפריל אמר ראש הממשלה "אולי היה צריך להיכנס כבר בהתחלה גם לדרום וגם לצפון הרצועה"). והיה זה המטכ"ל שהחליט שהמלחמה ברצועה תתבסס על "כניסה ויציאה" ולא על כניסה והשתלטות ממושכת.
תא"ל (במיל') עופר וינטר הסביר כי המטכ"ל מגיע לדרג המדיני ואומר לו "זה מה שאני יודע לעשות. אני לא יודע לעשות משהו אחר. תגיד לי שזה מה שאתה רוצה שאני אעשה", וכך מבצע "מרידה שקטה". כל מי שישב בקבינטים ובקבינטים מצומצמים יודע שהתיאור של וינטר הוא אמת לאמיתה. ובמקרים הנדירים שהדרג המדיני מעלה סימני שאלה לגבי עמדת המטכ"ל, בכירי הצבא מיד שולפים תסריטי אימה כוזבים, או מדליפים לתקשורת מידע שמטרתו לערער את עמדת הדרג המדיני.
במהלך מבצע צוק איתן, כאשר שרים שאלו את הרמטכ"ל מדוע צה"ל לא מתכוון למוטט את חמאס, מיד נשלף תסריט אימה מופרך לחלוטין באשר למספר הנופלים שיהיו במהלך כזה. במלחמה הנוכחית, כאשר ראש הממשלה החל לבחון את האפשרות שצה"ל יפקח על חלוקת המזון והמים – מהלך שהמטכ"ל התנגד לו בתוקף – מפקד פיקוד הדרום, בגיבוי הרמטכ"ל, הודיע שהוא לא יקציב חיילים לשם כך.
לאחר מכן המטכ"ל הדליף לתקשורת מסמך שקרי, שעל פיו יידרשו לא פחות מחמש אוגדות כדי לקיים ממשל צבאי ברצועה! מסמך של מתאם פעולות הממשלה בשטחים, הגורם המקצועי שאמון על ממשל צבאי, שקבע שצריך רק אוגדה אחת לשם כך, נגנז על ידי המטכ"ל וטרם הובא לידיעת הציבור.
זילברקרטיה
ההתנהלות של ראשי מערכת הביטחון לא מפתיעה, שכן לא מדובר בתופעה חדשה או בתופעה שמוגבלת רק ליחסם של ראשי הצבא והשב"כ לממשלה ולכנסת. בעשורים האחרונים נוצרה תחושה בקרב אנשי הדרג הפקידותי בשירות המדינה שהם מי שצריכים לשלוט בפועל, ולא השרים וחברי הכנסת שהעם בוחר. תחושה זו בולטת במיוחד במטכ"ל, באגף התקציבים באוצר, וכמובן בקרב משפטנים בשירות המדינה.
דינה זילבר, המשנה ליועמ"ש לשעבר, היא שהגדירה את התופעה הזאת באופן המדויק ביותר: "במדינה המנהלית חשיבותו של המנהל הציבורי ראשונה במעלה. לפיכך חשוב שהדרג הפקידותי יכיר בכוחו לעצב מדיניות בנושאים קרדינליים. המגמה החשובה היא העתקת מרכז הכוח השלטוני ויכולת ההכרעה המעשית בשאלות של מדיניות, מהדרג הפוליטי הנבחר לדרג הפקידותי הממונה".
במקום דמוקרטיה קמה פה זילברקרטיה, שמעבירה את כל הסמכות לדרג הפקידותי ואת כל האחריות לדרג הנבחר.
מיכל עבאדי־בויאנג'ו, החשבת הכללית לשעבר באוצר, הסבירה כיצד תקציב המדינה נקבע בפועל בידי פקידי אגף התקציבים מאחורי גבם של שר האוצר והכנסת: "הסיכומים התקציביים בין פקידי האוצר לבין משרדי הממשלה נחתמים על ידי עובדים צעירים, ללא אישור של הכנסת, בהיקפים של מיליארדים". מנכ"ל טבע לשעבר אלי הורביץ סיפר כי "כשאתה אומר לבירוקרט: 'אבל השר אמר', הוא אומר: 'אז השר אמר'. כשאתה אומר לו: 'אבל הייתה החלטת ממשלה או ועדת שרים', הוא אומר: 'אז הייתה'".
מניסיוני אני יכול לספר על לא מעט החלטות שהתקבלו על ידי הממשלה או בהסכמה בין שרים, והדרג הפקידותי טרפד אותן, אף שלא היה בהן שום פגם חוקי או מנהלי. היו פעמים רבות שבהן ביקשתי מפקידי האוצר ליישם הסכמות שרים – למשל, בהקמת מחלקת יולדות וחדרי טיפול נמרץ בסורוקה, או בשכירת מבנה חלופי ללשכת רישום האוכלוסין העמוסה בפתח תקווה בזמן שהמבנה הקיים עבר שיפוץ הכרחי – ונעניתי בתשובה נחרצת "לא יקום ולא יהיה".
באופן לא מפתיע, המערכת המשפטית הייתה כר פורה במיוחד לצמיחתה של תפיסת שלטון הלא־נבחרים. בית המשפט העליון בתקופת אהרן ברק, ולאחר מכן תחת ממשיכי דרכו, קידם הפיכה משטרית מתמשכת שהעבירה סמכויות שניתנות בדמוקרטיה לממשלה ולפרלמנט, לידי משפטנים ופקידים. כחלק מהפיכה זו, השתרשה התפיסה שהממשלה והכנסת הן סרח מיותר ורק מפריעות לשלטון "הנאור" של יוריסטוקרטים ובירוקרטים.
"פעם שרי המשפטים ידעו את מקומם", אמר ברק בצער ליועץ של שרת המשפטים איילת שקד כשהיא ניסתה לקדם רפורמה במערכת המשפטית (ונכשלה כמו כל שר שניסה לקדם רפורמה כזו). לשיטתו של ברק, השרים צריכים "לדעת את מקומם", ולתת למשפטנים ולפקידים לקבוע את המדיניות.
בתפיסה הברקיסטית, התפקיד של השרים הוא להיות מגיני המערכת הפקידותית ולייצג את העמדות שלה בפני הציבור, וכמובן לקחת אחריות כשמדיניות המשפטנים והפקידים נכשלת. כיום זו הגישה הרווחת בקרב רוב שורות הפקידות הבכירה בישראל.
רובי ריבלין הסביר כיצד "בעיני חלקים גדלים והולכים בממסד המשפטי והציבורי, הכנסת פשוט מיותרת". גם יאיר לפיד, לפני שעבר לתמוך בשלטון המשפטנים והפקידים, נהג להתבטא נגד שלטון הבירוקרטיה ובעד הדמוקרטיה. לדוגמה, ב־2014, תקף שר האוצר לפיד את "בית המשפט העליון של אהרן ברק וממשיכיו, מייסדי האקטיביזם השיפוטי, ואגף התקציבים באוצר" על תהליך "ההשתלטות העוינת שלהם" על "עולם קבלת ההחלטות".
כאמור, גישה זו רווחת כיום בכל הממסד הבירוקרטי, אבל התפשטותה בקרב כוחות הביטחון היא מסוכנת במיוחד. היבט קיצוני של גישה זו בא לידי ביטוי במחאה נגד הרפורמה המשפטית, כאשר קבוצה לא קטנה של טייסים וקצינים אחרים במילואים איימה על נבחרי הציבור שאם לא ייכנעו לרצונה הפוליטי, היא תפגע באופן מכוון בביטחון המדינה. זה כבר סיפה של הפיכה צבאית.
בכירי מערכת הביטחון, המערכת המשפטית והמערכת הכלכלית של מדינת ישראל מצפים שהשרים וחברי הכנסת יהיו יס־מנים שלהם, ושהעם יציית לשלטונם הלא־נבחר (למעשה, אזרחי ישראל שמגיעים לקלפי רק בוחרים את מי שאמורים להיות הדוברים של המשטר הזילברקרטי). לצערי הרב, יש מנהיגים פוליטיים ששכחו שתפקידם הוא לא להיות מריונטות של שלטון הפקידים, אלא לשמור ולהגן על שלטון העם.
הזילברקרטיה, שבה רצון הפקידים נאכף על ידי מערכת משפטית שהפכה עצמה לרשות העליונה במדינה, אינה קיימת בשום מדינה אחרת בעולם. בתכלס, מי שרוצה היום באמת להשפיע על המדיניות של מדינת ישראל צריך ללכת לאגף התקציבים או לקצונה או למערכת המשפטית, כי שם מתקבלות ההחלטות האמיתיות, וזאת בלי הצורך המעיק להיבחר ולשאת באחריות לכישלונות.