בעוד חוקרים רבים חלוקים ביניהם באשר ליעילות של הדרכים השונות ללחימה בטרור, נראה כי שוררת תמימות דעים באשר לחשיבות העליונה של הפעילות המודיעינית לסיכול פיגועי טרור.
איסוף מודיעין הוא צעד חיוני המקדים כמעט כל פעילות לוחמה בטרור. המודיעין הבסיסי כולל איסוף מידע על מבנה ארגוני הטרור, פעילותם, פעיליהם, האידאולוגיה שלהם, היערכותם ומשאביהם. זהו מאגר מידע חשוב שעל בסיסו ניתן לנתח ולהבין מודיעין טקטי, שהוא צורך מוקדם לכל פעילות אופרטיבית: התקפית, הגנתית ומשפטית־ענישתית.
בפעילות ההתקפית יתורגם המודיעין הטקטי למודיעין לקראת מבצע צבאי; בפעילות הגנתית ישמש המודיעין הטקטי מודיעין מסכל - התרעה מפני פיגוע טרור מסוים; ובפעילות המשפטית־ענישתית יהווה המודיעין הטקטי נדבך חיוני לאיתור חשודים, להעמדתם לדין ולהרשעתם. בשלושת סוגי הפעילות הללו המודיעין הטקטי הוא בסיס להגדרת מטרת הפעילות המתוכננת, לקביעת שיטת הפעולה ולהכנת תוכנית אופרטיבית, וכן לקביעת סדר הכוח והאמצעים שיידרשו למילוי המשימה.
המודיעין הטקטי הוא גם אמצעי חשוב ליצירת הרתעה בכל אחד מסוגי הפעילות הללו: הרתעה התקפית, הרתעה הגנתית והרתעה ענישתית. ככל שהמודיעין מדויק יותר ומאפשר פעילות מבצעית מוצלחת יותר, כך גם גדלה מידת ההרתעה. דוגמה אופיינית לחיוניות המידע המודיעיני המוקדם טרם ביצוע פעילות מבצעית התקפית היא מקרים של שימוש בפעילות התקפית אישית, "סיכול ממוקד". בפעולות אלה נדרש מידע מודיעיני מדויק מאוד, כמעט אינטימי ובזמן אמת, על מנת להבטיח את הצלחת הפעולה וצמצום האפשרות של פגיעה בזרחים תמימים במהלכה.
לרשות המודיעין עומדים מקורות איסוף מגוונים. "יומינט" הוא איסוף מודיעין באמצעות מקורות אנושיים: סוכנים המושתלים בארגון הטרור, עריקים מהארגון, מגויסים מקרב המסגרת המבצעית, הפוליטית או החברתית של הארגון, כמו גם פעילי הארגון שנתפסו ונעצרו. "קומינט" הוא מודיעין המושג באמצעות האזנות לתקשורת של ארגוני הטרור ופעיליהם. "ויזינט" זהו מודיעין חזותי המושג מתצפיות ומתצלומי אוויר, ו"אוסינט" הוא מודיעין ממקורות גלויים כגון אתרי אינטרנט, רשתות חברתיות, עיתונות ומאמרים אקדמיים. וישנו גם מודיעין המושג מאמצעים של זיהוי פלילי הנאסף בזירת הפיגוע, כגון טביעות אצבע, דנ"א, שאריות חומרי נפץ ועוד.
דילמת המודיעין האנושי
על אף חשיבות מקורות ה"יומינט" באיסוף המודיעין על ארגוני טרור וכוונותיהם, ישנן בעיות ייחודיות האופייניות לתחום זה. הפעלת מקורות בארגון הטרור למשל מציבה לעתים בעיה מוסרית־חוקית שעיקרה הצורך בהפעלת מקור מודיעין המעורב בעצמו בפעילות לא חוקית. דרישה זו עשויה להגיע כ"מבחן קבלה" או "מבחן נאמנות" לארגון הטרור.
השאיפה לבסס את מעמדו של מקור המודיעין בארגון ולקדם אותו בהיררכיה הארגונית עלולה להעמיד את מפעיליו בפני דילמה קשה: מה מותר ומה אסור לסוכני מודיעין לעשות כדי לחזק את מעמדם בארגון ולבסס את אמינותם? האם מותר להם להיות מעורבים בפעילות לא חוקית או אפילו ליזום פעילות שכזו?
בנספח סודי שצורף למסקנותיה קבעה ועדת שמגר שמונתה לאחר רצח ראש הממשלה יצחק רבין ז"ל כי במספר מקרים עברו סוכני שב"כ על החוק מתוך מחשבה שפעולתם כסוכנים מקנה להם חסינות מפני החוק. על רקע זה הזהירו חברי הוועדה את השב"כ מפני "מתן יד חופשית למקורות מודיעין בשטח".
בדברים אלה הייתה ביקורת ישירה על הפעלתו של סוכן השב"כ אבישי רביב, שעמד בראש התנועה הימנית־קיצונית "אייל", ואשר נטען לגביו כי היה בקשר עם רוצחו של רבין.
מבחינה ערכית־מוסרית נראה כי התשובה לסוגיה זו היא שאין לעשות שימוש בסוכן אשר הפעלתו מחייבת פעולות המנוגדות לחוק ופעולות העלולות לפגוע באחרים, אלא אם כן פעולות אלה חיוניות להצלת חיים והן מבוקרות, וברור מראש שלא יגרמו לפגיעה ממשית. יש לשקול את משקל העברה שהסוכן עלול לעבור ומידת הסכנה שעברה זו מציבה לפגיעה בגוף או ברכוש, מול התועלת שבחשיפת פעילות הארגון וסיכול פיגועיו. נראה כי במקרה של דילמה מסוג זה יש להעניק לגוף משפטי, כגון היועץ המשפטי לממשלה, את היכולת להפעיל שיקול דעת באשר לשאלת התרת הפעלתו של סוכן המודיעין.
דילמת זמן המדף
ראש המוסד לשעבר מאיר דגן הדגיש את אחת הדילמות האופייניות להתמודדות מודיעינית עם הטרור, שלה קרא "זמן המדף הקצר של מקור המודיעין". לטענתו, מודיעין שנאסף על מדינה עוינת נשמר לאורך זמן ונעשה בו שימוש אסטרטגי לעתים רחוקות בעת מלחמה. אולם במאבק בטרור השימוש במודיעין הופך להיות אופרטיבי ויומיומי, הן לצורך סיכול פיגועי טרור מתוכננים והן לשם תכנון וביצוע פעילות התקפית נגד הטרור.
"זמן מדף קצר". דגן. צילום: מרק ישראל סלם
השימוש האופרטיבי במודיעין מציב סכנה מוחשית לאפשרות חשיפתו של מקור המודיעין על ידי גורמי מודיעין נגדי וארגון הטרור עצמו. כך למשל אם מתקבל מידע מודיעיני על כוונתו של אדם לבצע פיגוע ביעד מסוים, ובעקבות זאת נעצר המחבל או שמוקמים מחסומי דרכים בדרך אל יעד הפיגוע ומתוגברת האבטחה ביעד עצמו, הרי שיש בכך משום סימן לארגון כי כוונות הפיגוע שלו נחשפו וכי חדרו לתוכו מקורות מודיעין של האויב.
אין תמה כי הדבר הראשון שאותו עושים בדרך כלל ארגוני הטרור לאחר שתקפו את מדינת היריב הוא פתיחה בחקירה מקיפה וכוללת לאיתור מקור המודיעין שמסר את המידע החיוני.
ניתן כמובן לנסות לשמור על חיי המקור תוך הקפדה על כללי ביטחון שדה חמורים ושימוש בפעילות אופרטיבית שמטרתה להטעות את היריב ולהגן על חיי המקור. למשל בהינתן מידע על כוונות פיגוע ביעד מסוים, ניתן להגביר אבטחה במקביל במספר יעדים דומים באזורים שונים, על מנת לצמצם את החשש שאמצעי ההתגוננות יחשפו את מקור המודיעין. אולם בסופו של דבר, בכל פעילות אופרטיבית הנגזרת ממידע מודיעני קונקרטי יש משום סכנה למקור המודיעין עצמו.
דילמת שיתוף הפעולה
התעצמות סכנת הטרור העולמי מאז ה־11 בספטמבר 2001, פעילותם של ארגוני טרור אסלאמיסטיים־ג'יהאדיסטיים ברחבי העולם והסכנה כי איומי טרור אלה יוחרפו בעתיד הקרוב, כולל שימוש אפשרי בחומרי לחימה כימיים, ביולוגיים ורדיולוגיים ממחישים את הצורך להעמיק את שיתוף הפעולה הבינלאומי בתחום המודיעין.
אולם אליה וקוץ בה. שיתוף פעולה זה מציב סכנה אמיתית של חשיפת מקורות המודיעין של המדינות המשתפות פעולה. סכנה זו מצמצמת את המוטיבציה של המדינות לשתף אחרות במידע הרגיש הקיים בידיהן.
פתרון לדילמה זו יכול להימצא בהקמת בנק מודיעין - מסגרת בינלאומית לאיסוף ולעיבוד מידע מודיעיני, תשתיתי והתרעתי. בנק זה יתבסס על מקורות מידע גלויים המצויים בשפע ברשת האינטרנט, ברשתות חברתיות, בעיתונות ובמאגרי המידע השונים, וכן על מידע ממקורות בעלי רגישות נמוכה. בנוסף, ייאגר בבנק המודיעין הבינלאומי מידע קונקרטי על פעילות ארגוני הטרור אשר יועבר על ידי המדינות השותפות באופן שינטרל ככל שניתן את זהות מקור המידע המודיעיני.
דילמת התיאום
סוגיה אחרת בתחום ההתמודדות עם הטרור כרוכה בריבוי גופי איסוף המודיעין היוצר לעתים תחרות שלילית, הפוגמת ביעילות הפעילות המודיעינית של המדינה. חוקרים רבים מדגישים את הצורך בגוף מתאם בין גורמי המודיעין השונים, כדי שיהיה אפשר לייעל את פעילותם ולהציג למקבלי ההחלטות תמונת מודיעין כוללת. התומכים בגישה זו ממליצים לרכז בידי הגוף המתאם לא רק את הקשר בין גורמי המודיעין, אלא גם להעניק לו סמכויות של קבלת החלטות וחלוקת משאבים בין כל מרכיבי הזרוע המבצעת.
המטה ללוחמה בטרור הוקם בישראל בשנת 1996 במטרה לתת מענה לשאלת התיאום. בהתייחסו למסגרת זו קבע באותה העת ראש הממשלה בנימין נתניהו כי "מדובר בגוף מתאם, בלי סמכויות. הרבה פעמים הגוף המתאם ביצע חלוקה טובה שפתרה סכסוכים, העלה את הבעיה על השולחן והתקבלה החלטה". נתניהו סבור היה באותה עת כי הצורך בתיאום אינו בא לידי ביטוי דווקא במישור המודיעיני, אלא בתחומי הלוחמה בטרור האחרים. "הבעיה היא סדר הפעולות", אמר. "אין מצב שמתפתח משהו ואתה לא יודע, אך יש מצב שגוף פועל בסתירה, בחפיפה או בניגוד לגוף אחר. כשיש גוף מתאם, התיאום קל יותר. ראש הממשלה הוא זה שמפעיל, וזה מפחית את התחרות בין הגופים".
בניגוד לעמדת נתניהו, קבע ראש השב"כ דאז, יעקב פרי, כי ישראל אינה זקוקה לגוף מתאם בתחום הלוחמה בטרור. "בתחום המבצעי ישראל היא מהמובילות בעולם בנושא של תיאום, פרגון ועזרה הדדית... בין המוסד, אמ"ן וצה"ל, וכל יתר הגופים כמו ימ"מ, יחידות מיוחדות ועוד", אמר. "הבעיות הן בנושא של קביעת אחריות, למשל האם השירות יכול להפעיל סוכנים מחוץ לשטח ישראל. אני חושב שיועץ ללוחמה בטרור והמטה ללוחמה בטרור הם גופים מיותרים. הם היו פתרונות פרסונליים, ולא עזרו מבחינה מקצועית".
לעומת פרי, מאיר דגן סבור היה באותה עת כי המאפיינים המיוחדים של ארגוני הטרור ודרכי פעולתם מחייבים שיתוף פעולה בין גורמים ממשלתיים, ביטחוניים ואזרחיים. "הדרך היחידה להסתכל על זה בראייה כוללת היא להקים גופי תיאום שמאחדים את כלל הרשויות", אמר. "אם אתה מפעיל בצורה מושכלת את כלל הגופים, יש לך יכולת לפעול במניפה יותר רחבה… ולרתום את כלל היכולות של השלטון והבירוקרטיה נגד הטרור. מאחר שחברות דמוקרטיות נבנות על הפרדת רשויות, יש מראש בעיה מובנית בתיאום. הרשות השופטת לא נכנעת לתכתיבים של הרשות המחוקקת, והרשות המחוקקת לא בהכרח נכנעת לתכתיבי הרשות המבצעת. כתוצאה מכך יש קושי ביכולת לרתום בצורה חד משמעית את כל הכוחות לשרת מטרה אחת".
דילמת המידע
גם כאשר מערכת המודיעין מתפקדת כראוי, אוספת מידע, מעבדת אותו, מסיקה מסקנות אופרטיביות ומעבירה המלצות למקבלי ההחלטות, עדיין נדרשת מידה לא מבוטלת של נכונות, הבנה ופתיחות מצד קברניטי המדינה לקבל את תמונת המודיעין ולפעול בהתאם.
שמעון פרס ביקר מספר פעמים בעבר את מערך המודיעין הישראלי, באומרו כי הוא לא חזה מהלכים דרמטיים שהתרחשו בעולם. "לא מצאתי שם מומחים לעתיד", אמר פרס בראיון שנערך עמו בשנת 1995. "רוב הדברים שקרו לא נחזו על ידי המומחים, ורוב הדברים שנחזו על ידי המומחים לא קרו. קח את העשור האחרון ונתח אירוע־אירוע, לא רק את מלחמת יום הכיפורים, לא רק את המהפך במוסקבה, אפילו חומייני; שום דבר לא נחזה".
פרס דימה את עולם המודיעין לפתח צר, מעין חור מנעול שמעניק אלומת אור ממוקדת, אך אינו מאפשר ראייה של התמונה בכללותה. המידע המודיעיני, גם כאשר הוא אמין ומדויק, עלול להוביל להבנה מוטעית של המציאות ומכאן לקבלת החלטות גרועות. בהקשר זה יש להבדיל בין מודיעין טקטי־הגנתי והתקפי, המבוסס על מידע מודיעיני קונקרטי, לבין מידע מודיעיני אסטרטגי המבוסס בעיקר על עיבוד והערכה מודיעינית. כשמודיעין אסטרטגי זה מוצג בפני מקבלי ההחלטות יש להתייחס אליו בביקורתיות מסוימת, מכיוון שהוא משקף גם פרשנות והערכה של העוסקים במלאכת המודיעין בזמן נתון. גם כאשר גורמים אלה עושים מלאכתם נאמנה ואינם מערבים בעבודתם שיקולים זרים, אמונות והערכות אישיות, הם עלולים לטעות בהערכותיהם.
מכיוון שהאחריות למדיניות הכוללת של הלוחמה בטרור מונחת בסופו של דבר על כתפי קברניטי המדינה, עליהם לשקול בכובד ראש את המידע המודיעיני האסטרטגי המגיע אליהם, ובעת הצורך אף לדרוש את פרטי המודיעין הגולמי שעליהם מסתמכת ההערכה המודיעינית, על מנת שיתאפשר לקברניט לאשש או להפריך את ההערכה שהובאה בפניו.
הכותב הוא דיקן בית הספר לאודר לממשל ומנכ"ל המכון למדיניות נגד טרור במרכז הבינתחומי הרצליה