מזכר ההבנות בנושא הסיוע הצבאי הרב-שנתי שהממשל האמריקאי סגר עם ישראל בשבוע שעבר, הוא מעשה אובמה קלאסי. מיומו הראשון בתפקיד, מדיניות החוץ של הנשיא מבוססת על שני עקרונות: קידום האסטרטגיה שלו לשינוי מעמדה של ארה"ב בעולם והחלשת הרפובליקנים בקונגרס.
כדי להשיג את המטרה השנייה, אובמה נאלץ פעם אחר פעם לעקוף את החוקה האמריקאית. כדי לבלום נשיאים המבקשים לפעול בניגוד לרצון העם, האבות המייסדים הפקידו בידי הקונגרס שלל סמכויות הנוגעות למדיניות החוץ. הסמכות הראשונה היא לאשרר אמנות בינלאומיות. על פי החוקה, כדי שאמנה שנחתמת בידי נשיא תהפוך להסכם מחייב, דרושה תמיכה של שני שלישים מחברי הסנאט.
הסכם הגרעין עם איראן מכיל את כל המרכיבים של אמנה המחייבת את אישור הסנאט. הרי יותר מכל הסכם שנחתם, לרבות אמנת נאט"ו ואמנת האו"ם, הוא מהווה שינוי רדיקלי ואסטרטגי של המדיניות האמריקאית. לא רק בקשר לתוכנית הגרעין של טהרן ולא רק לגבי המזרח התיכון, אלא שינוי של המדיניות לגבי הפצת נשק גרעיני.
לאורך המשא ומתן עם איראן, אובמה ידע כי לא רק שלא תהיה לו תמיכה של שני שלישים מהסנאט, אלא שרוב משמעותי של חברי שני בתי הקונגרס יתנגדו למדיניותו. אז מה הוא עשה? כינה אותו "הסכם נשיאותי", מונח שאין לו משמעות, וטען כי לנוכח זאת ההסכם אינו אמנה.
בתגובה לכך, בתחילת 2015 שיגר הסנאטור טום קוטן מארקנסו מכתב למנהיגי איראן עם חתימותיהם של 47 סנאטורים, שבו הזהיר כי לא רק שהנשיא הבא לא יהיה מחויב להסכם, אלא שהקונגרס לא יכיר בו. המכתב גרם לאובמה לנקוט צעד נוסף כדי לאגף את הקונגרס. מיד עם סגירת ההסכם, עוד לפני שהעביר אותו במלואו לעיון חברי הקונגרס, פנה הנשיא למועצת הביטחון של האו"ם והעביר החלטה שהפכה את ההסכם למחייב על פי הדין הבינלאומי.
משמעות הדבר הייתה ברורה: אם הנשיא הבא או הקונגרס יפעלו לבטל את ההסכם, הם יעמידו את ארה"ב בפני תוקפנות איראנית, שטהרן תתרץ כתגובה לגיטימית להפרת החוק הבינלאומי.
הסמכות השנייה שנמצאת בידי הקונגרס, ובולמת את עצמאות הנשיא בניהול מדיניות החוץ של ארה"ב, היא התקציב. במהלך כל שנות כהונת אובמה, הקונגרס ניצל את הסמכות הזאת פעם אחר פעם, כדי לבלום את מדיניותו כלפי איראן וכלפי ישראל. הקונגרס אישר פעמיים הטלת סנקציות נגד איראן, בניגוד מוחלט לעמדת אובמה, ופעל להחזיר את מלוא המימון האמריקאי לישראל, שהיה מיועד לפיתוח וייצור "כיפת ברזל" ו"קלע דוד", וצומצם על ידי הנשיא.
מזכר ההבנות בעניין הסיוע הצבאי לישראל פועל להחליש את הקונגרס בכל הקשור לתקציב, בדיוק כפי שהסכם הגרעין עם איראן פעל לרוקן מתוכן את סמכות אשרור האמנות של הסנאט. אובמה ידע שאין ביכולתו לאסור על הקונגרס להעניק לנו סיוע, מעבר למה שסוכם בהסכם, על כן חייב את ישראל לסרב לקבל אותו.
מעבר לדאגתם לביטחון ישראל, ידידינו בקונגרס זועמים על ההסכם, משום שגלומה בו פגיעה בסמכותם. כפי שהסביר השבוע הסנאטור טד קרוז, "יש לכולנו חששות משמעותיים לגבי היבטים של מזכר ההבנות, שחותרים להגביל את הסמכויות ואת האחריות של הקונגרס. במיוחד היכולת שלנו לתקצב כספים נוספים כפי שאנו - ולא הממשל - רואים כנדרש, כדי להבטיח את האינטרסים של העם האמריקאי".
התרגיל האחרון
מזכר ההבנות של אובמה משפיע על הפוליטיקה האמריקאית לא רק דרך פגיעה בסמכויות הקונגרס, אלא גם באמצעות החלשת איפא"ק, השדולה הפרו-ישראלית. מאז שנכנס לבית הלבן, אובמה שם את השדולה על הכוונת. לצורך כך, הוא הרעיף שבחים ולגיטימציה על השדולה היהודית האנטי-ישראלית, ג'יי סטריט. כיום הארגון משדל את רשויות המס להסיר את ההכרה כארגון צדקה מכמה עמותות אמריקאיות, הפועלות למען זכויות האדם והרכוש של ישראלים ביו"ש, ומפציר בחברי הקונגרס הדמוקרטים להתנגד לניסיון הרפובליקני לאשר סנקציות חדשות נגד איראן.
ב-2013 אובמה ביקש להשניא את איפא"ק על שתי המפלגות. כדי לעשות זאת, הוא דרש מהארגון לשדל את הקונגרס להצביע למען התוכנית הלא פופולרית שלו: הפצצת מטרות של המשטר בסוריה. הדמוקרטים ראו בכך הוכחה שאיפא"ק היא כנופיה של מחרחרי מלחמה, ובעיני הרפובליקנים זו הייתה הוכחה שהשדולה היא זרוע מבצעת של אובמה. ברגע האחרון החליט הנשיא לא לבצע את המתקפה, ובכך שמט את השטיח מתחת לרגלי הארגון. בנוסף, בחודשים שקדמו לחתימת הסכם הגרעין עם איראן, הציג הממשל את הוויכוח כמחלוקת בינו לבין השדולה, ולא בינו לבין רוב הציבור האמריקאי ונבחריו. בכך יצר את הרושם כי הוא האיש הקטן הנלחם בשדולה היהודית הכל יכולה.
מזכר ההבנות עם ישראל פועל כדי ליטול מאיפא"ק את הדבר העיקרי שהיא עושה שאינו שנוי במחלוקת: משדלת את הקונגרס לאשר את הסיוע לישראל. אומנם הסיוע היה מאושר גם ככה, אבל זה לחם חוקה. בעשור האחרון מאז שנכנס לתוקף ההסכם הקודם עם ממשל בוש, הארגון היה חתום על כל היוזמות לאישור תוספות לתקציב הסיוע לישראל. כשאסר על מתן תוספות לסיוע המתוקצב מראש, הממשל נטל את הפרנסה העיקרית מאיפא"ק.
הדיון על אודות הסכם הסיוע נסוב בארץ עד כה סביב השאלה: האם ממשלת שמאל הייתה יכולה להשיג יותר מ-3.8 מיליארד דולר לשנה? מדובר בוויכוח תיאורטי בלבד, שנועד להשפיע על מעמד נתניהו בציבור. הרי אין דרך לבחון את הטענה. אבל בכל הקשור לרמת הסיוע, אין ספק כי לא מדובר בגידול משמעותי.
מה שמשמעותי בהסכם הוא אינו ערכו, אלא אורך חייו. ההסכם שנחתם לעשר שנים מקדם את השאיפה של אובמה להחליש את הקונגרס ובו-זמנית להחליש או להמית את איפא"ק. אם להסכם היה אורך חיים קצר יותר, אפשר היה לחכות לסיומו. אבל אורכו מונע מהצדדים המעורבים לעקוף אותו ללא מאבק מכוער.
יש לא מעט פרשנים שסוברים כי הסכם הסיוע הוא מעשה פרו-ישראלי של אובמה. הרי הוא היה יכול להשאיר את הנושא למחליפו. ההנחה הזאת מפספסת את העיקר. ברור שגם הילרי קלינטון וגם דונלד טראמפ יאשרו סיוע לישראל, כמו שברור שהקונגרס היה מתקצב את הסיוע גם בלי שהנשיא הבא יבקש.
העיקר הוא המטרה המדינית של התרגיל האחרון: אובמה רוצה להכתיב את מדיניות ישראל כלפי הפלסטינים באמצעות מועצת הביטחון של האו"ם. כפי שהבהיר לפני שבועיים דיוויד איגנציוס מה"וושינגטון פוסט", אובמה רצה לסגור את הסכם הסיוע כדי לחזק את המעמד שלו כנשיא פרו-ישראלי, לקראת פעילות אנטי-ישראלית במועצת הביטחון, שתתבצע לאחר הבחירות.
הצעת ההחלטה הצרפתית, המחייבת את ישראל לקבל תוך שנה וחצי מתווה המבוסס על נסיגה לקווי הפסקת האש של 1949, תוך חלוקת ירושלים וחילופי שטחים, מחכה בצד כבר למעלה משנה. אפשר להניח שלקראת סוף נובמבר היא תעלה להצבעה במועצת הביטחון, בדיוק בזמן ששגרירת ארה"ב סמנתה פאוור תהיה במקרה בשירותים. וכאשר יבואו מהקונגרס לתקוף אותו על כך, אובמה ינפנף בתמונות שבהן הוא לוחץ לנתניהו את היד.
אם כך, מדוע נתניהו חתם על ההסכם? התשובה פשוטה: נראה שראש הממשלה הבין שאין לו אפשרות למנוע מאובמה לפעול נגד ישראל במועצת הביטחון. מסיבה זו ההסכם הוא תעודת ביטוח. אם קלינטון תנצח, לא משנה כמה אנטי-ישראלי יהיה הממשל שלה, היא לא תוכל לבטל הסכם שאובמה חתם עליו.
מצד שני, לנוכח היעדר אישור המזכר בידי הקונגרס, אם טראמפ ינצח בנובמבר, הוא יוכל להתעלם ממנו. כפי שכתב השבוע אליוט אברהמס, סגן היועץ לביטחון לאומי של בוש הבן, בדיוק כפי שאובמה ביטל את מכתב ההבנות בנושא התנחלויות מ-2004, כך מחליפו יוכל להתעלם מהמזכר הזה.
לנוכח היעדר מוקדי לחץ כלפי נשיא בתום כהונתו ואי הוודאות לגבי זהות מחליפו, חתימה על המזכר הייתה האפשרות הטובה ביותר שעמדה בפני נתניהו. אולם הניסיון הזה רק מחזק את המסקנה שישראל חייבת לפעול כדי לצמצם ואף לבטל את הסיוע הצבאי מאמריקה.