מתברר כי לדרגים המקצועיים יש לא פעם אינטרסים משלהם

לאחרונה היינו עדים לחילופי טרוניות בין בכירי משרד הבריאות לבין ראש הממשלה נפתלי בנט, בכל הנוגע למאבק בקורונה. הטענות נגד בנט נתמכו בשורה של רשימות בתקשורת, שביטאו געגועים עזים לסגר ולמגבלות משמעותיות. בנט מצדו בחר להשיב לכך בדרכו שלו. מיני־מאבק זה, כשלעצמו, לא ראוי שארחיב עליו את הדיבור. די לציין שהמדיניות של בנט הוכחה כטובה יותר מזו שהוצעה על ידי הפקידות הבכירה. אבל הסיפור עצמו מאיר נושא רחב ומשמעותי הרבה יותר – המאבק על השלטון בישראל.

לכאורה, במדינה דמוקרטית צריך המאבק להתנהל בקלפי, אולם בצדו מתרחשים במספר מדינות דמוקרטיות מאבקים לא פחות משמעותיים במישורים אחרים. בישראל, שבה התופעה חריפה במיוחד, נפתחו מאבקים מסוג זה אחרי מלחמת יום הכיפורים, שסימלה את הכישלון הגדול של הפוליטיקאים, נבחרי הציבור. עד אז שלטו הגופים הנבחרים, כלומר הממשלה והכנסת, שלטון כמעט בלתי מוגבל. התמונה השתנתה לאחר המלחמה, כאשר גופים ואינטרסים שונים גילו שנפתחה בפניהם הזדמנות לנגוס בשלטון ולתפוס נתחים ממנו.

מונטסקייה פיתח בשעתו את התיאוריה, השלטת בשיח הציבורי עד היום, בדבר הפרדת רשויות: המבצעת, המחוקקת והשופטת. המצב בישראל מגלה תמונה שונה של פיצול ומאבק כוח בין שתי קבוצות: מצד אחד, נבחרי הציבור, הנמצאים בכנסת ובממשלה; מהצד האחר, אישים ממונים ברשויות הציבוריות, ובהם עובדי המנגנון הממשלתי, בתי המשפט ומערכת אכיפת החוק.

מדובר בחתך שונה מזה הנהוג בתיאוריית הפרדת הרשויות. הוא מציב בצד אחד נבחרי ציבור בשתי הרשויות (המבצעת והמחוקקת) ובצד האחר, אישים ממונים הנמצאים ברשות השופטת והמבצעת (שופטים ועובדי ציבור).

במאבק זה נבחרי הציבור מאבדים בהדרגה מכוחם לטובת קואליציית אינטרסים של הגופים הממונים הנתמכת כרגיל על ידי התקשורת, על ידי חלקים נרחבים באקדמיה ועל ידי השמאל הפוליטי, שפרט לתקופות קצרות היה באופוזיציה בעשרות השנים האחרונות. שיתוף אינטרסים כזה בולט במיוחד בין היועץ המשפטי לממשלה לבין בית המשפט העליון, אך ניתן למצוא אותו לאורך כל הדרך. כפי שממחישות הדוגמאות הבאות.
מינויים בשירות הציבורי

סמכות המינויים והפיטורים מהווה בסיס מרכזי לשלטון. עם קום המדינה היו כל המינויים בשירות הציבורי (כולל מינויי שופטים) בידי נבחרי הציבור. הממשלה ויתרה מרצונה על חלק נכבד ממינויים אלה, שהועברו לשיטת המכרזים ולוועדה לבחירת שופטים. המכרזים נשלטים בידי הפקידות הבכירה, והתוצאה ידועה. אחוז עצום מהם הפכו ל"מכרזים תפורים", כך שבפועל עבר מרבית התחום לידי הפקידות הבכירה.

החוק הותיר בידי הממשלה מספר מינויים בכירים, שאכן מונו בידיה במשך תקופה מסוימת. אולם גם כבשת הרש כורסמה בהדרגה והועברה לידי ועדות איתור באופן שתפקיד הממשלה הפך יותר ויותר פורמלי. יוסף (טומי) לפיד, אביו של ראש הממשלה החליפי, ביקש - כשכיהן כשר המשפטים - למנות את עו"ד אלי זהר או את עו"ד יורם טורבוביץ' לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה, אך הדבר לא עלה בידו.

במקרה אחר, ביקש שר האוצר יובל שטייניץ למנות לראש רשות המסים את דורון ארבלי, שהיה לכל הדעות מועמד ראוי ומתאים. אבל ועדת האיתור המליצה על מועמד אחר, משה אשר. הלה פנה לבג"ץ, שכפה על שטייניץ להביא לממשלה את מועמדותו. כנימוק מרכזי בפסק הדין שימשה העובדה שוועדת האיתור "הוקמה על רקע פרשייה קשה של פגיעה בטוהר המידות ברשות המסים".

האירוניה בהנמקה זו נעוצה בכך שאכן הייתה פרשת שחיתות ברשות המסים, אלא שאיש מנבחרי הציבור לא היה מעורב בה. אנשי הציבור האחראים היו כולם עובדי ציבור בכירים. ואז בא בג"ץ ואמר שעקב השחיתות של עובדי הציבור, יש לקחת מהממשלה (כלומר מנבחרי הציבור) את סמכות המינוי, ולהשאירה דווקא בידי עובדי ציבור שימליצו לממשלה את מי למנות, והמלצתם היא פקודה. סמכות המינוי של הממשלה נותרה פורמלית בלבד.

בתקופת כהונתי כשר המשפטים ביקשתי ליצור הסדר שבמסגרתו יידרשו ועדות האיתור להציע שלושה מועמדים שהממשלה או השר הממונה יוכלו לבחור מביניהם. דומני שהייתה לכך תמיכה מלאה בממשלה. היועץ המשפטי לממשלה מני מזוז ונציב שירות המדינה התנגדו לכך בכל תוקף, וניהלו מאבק חריף למנוע את ההחלטה. לא הספקתי להשלים את המאבק בנושא, אך עלה בידי להביא לפחות לכך שניתן יהיה לדרוש מוועדת האיתור ליועמ"ש להציע שלושה מועמדים.

האינטרס מאחורי המאבק הזה ברור – לשלול מהדרג הנבחר, החייב דין וחשבון לציבור, את סמכויותיו ולהקנות את השלטון לפקידות הבכירה, הנתמכת על ידי בג"ץ. הבסיס האידיאולוגי לכך הוא שהפוליטיקאים הם במקרה הטוב בורים חסרי הבנה ובמקרה הפחות טוב מושחתים, שעה שכל החוכמה והיושר מצויים בקרב הפקידות הבכירה.

אבל העובדות מלמדות שנבחרי הציבור הם לא פעם נבונים ושקולים יותר מהדרג המקצועי, כפי שהוכח בוויכוח של בנט עם אנשי משרד הבריאות. עוד מתברר כי לדרגים המקצועיים יש לא פעם אינטרסים משלהם והיקף השחיתות אצלם איננו נופל מזה המצוי בפוליטיקה. אבל העובדות אינן רלוונטיות. גם התקשורת וגם בג"ץ יתייצבו כמעט תמיד בצד הפקידות הבכירה ונגד נבחרי הציבור.

בתי סוהר פרטיים

הצפיפות בבתי הסוהר והמצב הירוד בהם הם מן המפורסמות. הממשלה החליטה להתמודד עם הבעיה באמצעות בתי סוהר פרטיים. בכנסת עבר חוק שאפשר זאת, והחל פיילוט שבמסגרתו נבנה בית סוהר אחד שאמור היה להיות מופעל בדרך זו ומפוקח על ידי המדינה. הייתה זו כמובן הזדמנות טובה לבג"ץ לזנק לנושא ובפסק דין המתחזה לליברלי, פסל את המהלך.

פסק הדין לא שיפר את זכויות האדם של האסירים, שעליהן ניתן היה להגן למשל על ידי מתן ברירה לאסירים בין ריצוי עונשם בבית סוהר פרטי או ציבורי. להפך, התערבות בג"ץ בניהול המדינה רק מנעה שיפור אפשרי בתנאי הכליאה. לכך מצטרפת העובדה שעליה הצביע שופט המיעוט אדמונד לוי, שלפיה בג"ץ אישר ליועמ"ש להעביר סמכויות תביעה לעורכי דין פרטיים. אבל מה שמותר לפקיד בכיר בדמות היועץ המשפטי לממשלה אסור לממשלה ולכנסת.

התערבות בג"ץ פגעה בניהול המדינה ופגעה בזכויות האסירים. אולם הייתה קבוצה שנהנתה מהתוצאה. מדובר בדרג הבכיר של שירות בתי הסוהר.

פרשת בריחתם של האסירים הביטחוניים גילתה תופעה מעניינת. תקציב בתי הסוהר גדל במהלך השנים בממדים מרשימים, אך תוספת הכסף ברובה לא זרמה לשיפור תנאי הכליאה והבטיחות בבתי הסוהר הציבוריים, אלא שימשה בעיקר להגדלת תקנים ולשיפור תנאי השכר, בעיקר בדרגים הבכירים של הסוהרים. העובדה שלא קמו בתי סוהר בניהול פרטי, כך שלא הייתה תחרות, רק הקלה את המהלך. במילים אחרות, פסק הדין "הליברלי" לא תרם לזכויות הכלואים, אבל סייע רבות לדרג המינהלי הממונה.

מתווה הגז

בשנת 2015 החליטה הממשלה על מתווה הגז שנועד להשיג, בתיאום עם החברות הנוגעות בדבר, הגדלת כמות הגז המופקת מהמאגרים שהתגלו בים. יישום ההסדר חייב קבלת אישור מהממונה על ההגבלים העסקיים, שקבע שלא יוכל לתמוך באישור להסדר הפוגע בתחרות. עמדתו זכתה לתמיכה אדירה בתקשורת, שברובה התייצבה נגד המתווה בזעקות שחיתות וטענות בנוסח הון־שלטון.

הממונה על ההגבלים העסקיים לא היה הפקיד הבכיר היחיד שהתנגד. כצפוי הגיע זרם עתירות לבג"ץ, שגם הוא תקע מקל בגלגלי המתווה. רק מאמץ נחוש מצד השר שטייניץ (שתיאר את הסאגה בספרו "הקרב על הגז") וראש הממשלה נתניהו אפשרו את העברת המתווה, שהוכח כהצלחה גדולה וכבעל משמעות בתחום הכלכלי, הביטחוני והמדיני.

פרשת מתווה הגז, כמו גם פרשת ניהול המאבק נגד הקורונה בהנהגת בנט, שבהן עלה בידי נבחרי הציבור להנהיג מדיניות בניגוד לעמדת הדרגים הממונים, הן היוצאות מן הכלל. המצב הרגיל הוא שהדרגים הממונים בשיתופו של בג"ץ הם האוחזים בפועל בנתח נכבד מהשלטון, כפי שמשתקף למשל בפרשות המינויים ובתי הסוהר הפרטיים שתוארו לעיל.