שיעור המבוטחים לפנסיה בארץ גבוה, אך צריך לתקן את העיוותים

משרד האוצר מסבסד כיום את האפיק הפנסיוני בהיקף של 6.9 מיליארד שקל לשנה, כך על פי חישוביו. הסבסוד נעשה באמצעות הנפקת "אג"ח מיועדות" לקרנות הפנסיה החדשות. אלה אג"ח לא סחירות, צבועות למטרה, שמיועדות רק לקופות הפנסיה החדשות, שעובדות על בסיס צבירה של העמית. אג"ח אלה נושאות תשואה שנתית עודפת של 4.86% צמוד למדד. גובה הסבסוד נובע מהפער בין התשואה על אג"ח ממשלתיות סחירות בשוק החופשי, לעומת האג"ח המיועדות.

ככל שבשנים האחרונות הצליחה הממשלה להפחית את הגירעון התקציבי שלה וכן את יחס החוב לתוצר, הביקוש שלה לגיוס הון ומחזורו ירד והביא לירידה בתשואות האג"ח הממשלתי בשוק ההון החופשי. כך גדל פער התשואה בין האג"ח המיועדת, עם תשואה קבועה, לאג"ח הנסחרת בשוק החופשי.

לדוגמה, באמצע השבוע שחלף הייתה תשואת האג"ח ל־23 שנה 1.43%, ול־27 שנה - 1.66%, שלא לדבר על אג"ח לתשע שנים, עם תשואה של 0.55%. סיבה נוספת לתשואות הנמוכות שהיו בשוק החופשי בשנים האחרונות היא הריביות הנמוכות בחלופות העומדות בפני המשקיעים בחו"ל מעבר לים. באירופה זו תוצאה של הדפסת כסף המיועד לרכישת אג"ח ב־30 מיליארד יורו לחודש, ואילו בארה"ב מדובר בהרחבת מאזן הבנק המרכזי, הפאד (כחלק מתוכנית חילוץ המשק האמריקאי ממשבר 2008), שבמסגרתו רכש הפאד בטריליוני דולר אג"ח וכך הביא לתשואות נמוכות בשוק האמריקאי. רק השנה מתחיל תהליך הפוך של עלייה בתשואות בארה"ב.

על רקע צפי לגידול בגירעון התקציבי בישראל, בשל הפזרנות הנהוגה בשנים האחרונות, לפחות עד הבחירות לכנסת, התשואות בשוק החופשי הסחיר יכולות לעלות. ואם אכן כך יקרה, זה יפחית את הפער בתשואות מול האג"ח המיועדות ויביא למעשה לירידה בסבסוד המחושב של האג"ח המיועדות לפנסיה (בעבר לא היה סבסוד, או סבסוד שלילי, כאשר גרעונות הממשלה היו גבוהים מאוד כמו במשבר 2001, אז התשואה בשוק החופשי הסחיר הייתה גבוהה מתשואת האג"ח המיועד).

ישראל היא המדינה היחידה בעולם המסבסדת אג"ח מיועדות לפנסיה, עוד מאמצע שנות ה־50 של המאה הקודמת בגרסה הראשונה, וזה גורם לעיוותים בשוק ההון הישראלי. המיעוט של אג"ח סחיר, בשל האג"ח המיועדות, גורם לעיוות בתמחור אג"ח קונצרניות, כלומר, אג"ח של חברות המגייסות הון לשם השקעה.

בשל החלופה המעולה, ללא מאמץ, של האג"ח המיועדות, הביקוש לאג"ח הקונצרניות נמוך ממה שהיה צפוי, אם בשוק לא היו קיימות האג"ח המיועדות. כך קורה שהתשואה שהחברות צריכות לשלם כאשר הן מגייסות הון, גבוהה יותר.

הבעיה של הצעירים

ומי נהנה מהסבסוד של המדינה לפנסיה? הסבסוד באמצעות האג"ח המיועדות מנותב לקופת הפנסיה עד לתקרה מסוימת. עד יוני 2018 היה מדובר בעד פעמיים מהשכר הממוצע במשק. עתה הוא הועלה לעד פי שלושה מהשכר הממוצע במשק. פרט לכך העמית יכול לחסוך שלא באמצעות אג"ח מיועדות בקרן פנסיה כללית, שבה הוא יכול להפקיד עד פי שלושה מהשכר הממוצע במשק. כלומר, בסך הכל הוא יכול לחסוך עד פי שישה מהשכר הממוצע במשק עם הטבות של הממשלה - אם באג"ח המיועדות, בחלק הראשון, ואם בהקלות מס. זאת אומרת שהמדינה מעשירה את החזקים עם ההכנסה הגבוהה המגיעה עד לתקרה הנקובה.

באמצע 2017 חל מהפך. המדינה החליטה שהיא מעדיפה את המבוגרים והזקנים על פני הצעירים, אבל באותה מסגרת תקציבית. הוחלט כי מי שנמצא במסלול פנסיוני ויצא לגמלאות יוכל לרכוש באמצעות קופת הפנסיה שהוא עמית בה אג"ח מיועדות עד להיקף של 60% מצורכי ההשקעה לפנסיה. בני 50 ומעלה יוכלו לרכוש 50%, וצעירים יותר - 15%, בהתאמה. הדעה הרווחת היא שהצעירים יכולים לסבול יותר מתנודות הנובעות מההשקעה בשוק החופשי, כמו התנודות הקשות המלוות בירידות בחודשים האחרונים, ולעומתם זקנים וגמלאים רגישים יותר לתנודות.

בפועל, הפחתת האג"ח המיועדות תימשך עד 2044. עד אז, גם צעירים יהיו זכאים לאג"ח מיועדות לפי המתווה הישן, אלא שההיקף יופחת בהדרגה עד ל־15%. צעד זה של האוצר נדרש, אמיץ ונכון, משום שככל שהחוסך לפנסיה מבוגר יותר, הוא חייב להפחית את נכסי הסיכון בתיק.

אלא שישנו עיוות נוסף, שהאוצר לא נתן עליו את הדעת. מתווה הסבסוד החדש שנכנס לתוקף אשתקד הוא לפי גיל. למעשה הוא מביא לסבסוד אנשי השכבות החזקות, שתוחלת החיים שלהם גבוהה יותר. תוחלת החיים הממוצעת של נשים יהודיות בארץ הוא 84.6 שנה ושל גברים יהודים 81.2 שנה. תוחלת החיים של מוסלמיות ישראליות היא 80.9 שנה ושל מוסלמים 76.5 שנה. תוחלת החיים של נוצריות בארץ היא 83.5 שנה ושל נוצרים 78.9 שנים. המשמעות היא שנשים, לא רק אלו שיוצאות בגיל מוקדם יותר לפנסיה - 62 שנה לעומת 67 אצל גברים - זכאיות ליותר שנות סבסוד אג"ח מיועדות בשל תוחלת החיים הגבוהה שלהן, וכל זאת לצד קצבת זקנה הנמשכת לאורך שנים רבות יותר.

ישנם גם פערים בתוחלת החיים בין הפריפריה למרכז. הפער בין רמת גן לבאר שבע, למשל, הוא 3.4 שנים לטובת רמת גן. תוחלת החיים הגבוהה ביותר של יהודים היא בירושלים - 84 שנה. בדרום הארץ תוחלת החיים נמוכה מירושלים ב־2.6 שנים, ובצפון היא נמוכה ב־2.1 שנים.

המשמעות היא כי המדינה מסבסדת יותר נשים, יותר יהודים ויותר תושבים הגרים במרכז הארץ, בערים כמו רמת גן, רחובות, ראשון לציון ופתח תקווה. בתחתית דירוג תוחלת החיים נמצאות הערים באר שבע, בת ים, אשקלון, אשדוד, נתניה, חולון ובית שמש; כלומר, המדינה מסבסדת יותר את התושבים ביישובים עם רמה סוציו־אקונומית גבוהה יותר, על חשבון החלשים.

מאז 2008 חלה חובת ביטוח פנסיוני לכל השכירים במשק, ומאשתקד גם עצמאיים חייבים לחסוך לפנסיה. המדינה טוענת כי חובת הפנסיה נועדה להגן על אנשים, צעירים בדרך כלל, שאינם רוצים לחסוך או שהם חסרים אוריינות פיננסית, ואז, עם בוא הזקנה, הם הופכים נטל על המשק ועל אלה שחסכו לאורך שנים.

עם זאת, בעבור צעירים הפרשת החובה לפנסיה אינה עניין של מה בכך, שכן מחייבים אותם לחסוך דווקא בזמן שהם הכי זקוקים לכסף - בעת בניית משפחה ונטילת משכנתה. למשל, עולה התהייה מי קבע שתשלום למשכנתה, שהוא חיסכון פנסיוני במובן מסוים, פחות טוב מההפרשה לפנסיה? ומי קבע שכסף, שחיוני לגידול ולחינוך ילדים בשנים הקריטיות של התפתחותם, חשוב פחות מהשקעה לפנסיה?

מכאן שההפרשה לפנסיה נתפסת לעתים בעיני הציבור כמס, והפרשה לפנסיה הנתפסת כמס עלולה גם להפחית את המוטיבציה לצאת לעבודה. לעתים ציבור העמלים שואל כמה משתכרים נטו, כמה נכנס לחשבון הבנק. נקודה זו רלוונטית דווקא לבעלי ההכנסה הנמוכה, הזקוקים לכל פרוטה, ועל אחת כמה וכמה בשנים הקריטיות של הקמת המשפחה.

יש הטוענים, ייתכן שבצדק, כי אפשר לחסוך לפנסיה לאו דווקא באופן הפורמלי והממוסד, אלא באמצעות השקעה בעסק או בשוק ההון או ברכישת דירה להשכרה. אלא שגם כאן ממתין מכשול של האוצר: מי שרוכש דירה להשקעה משלם היטל של 8% "מס רכישה". כלומר, מדובר במסלול כמעט חסום בפני מי שאינו מחזיק דירה להשכרה. לחלופין מדובר בוויתור על שכר דירה במשך ארבע שנים, עד שמתחילים להרוויח (מובא בחשבון גם שכר עו"ד ומתווך).

אולי אין זה מקרה שבשנת 2016, רק ב־17 מדינות מתוך 36 המדינות בארגון לשיתוף פעולה כלכלי ופיתוח, ה־OECD, יש הסדרי פנסיה מחייב. בחלק מהמקרים מדובר בחובה אבסולוטית על פי חוק, כמו אצלנו, ובחלק מהמדינות האלה מדובר בהסכמי עבודה קיבוציים חצי מחייבים.

אם ישנה פנסיית חובה, עולה השאלה מדוע היא אינה מנוהלת על ידי קרנות ציבוריות חצי־ממשלתיות על פי חוק ובעלות נמוכה לטובת החוסכים לפנסיה. מדוע לא שונו התקנות המאפשרות עדיין לקופות הפנסיה לגבות עד 6% מההפקדה ו־0.5% דמי ניהול לשנה? זהו עושק של הציבור, העלול לגרוע עד שליש מהפנסיה בבוא היום.

נכון שהממונה הפורשת על רשות שוק ההון, דורית סלינג'ר, הציעה לחוסכים מסלולים זולים יותר בקרנות פנסיה, שנועדו להיכלל ברשימה שהופכת ברירת מחדל אוטומטית לעובד שלא בחר מרצונו קרן פנסיה, והפעם באמת בעלות נמוכה. לפני שנתיים נבחרו על ידי האוצר הלמן אלדובי ומיטב דש, ועתה נוספו אלטשולר שחם ופסגות.

ובכל זאת, השאלה החשובה היא מדוע לא צומצמו בחוק מרווחי המקסימום המוזכרים לעיל. אם פנסיה היא חובה, אסור שיהיו דמי הפקדה ודמי ניהול שערורייתיים כאלה.

אבל השערורייה הגדולה ביותר, הסודית, היא שקופות הפנסיה מקבלות דמי הפקדה ודמי ניהול גם עבור רכישת "אג"ח מיועדות". כדי לרכוש אג"ח מיועדות, אין צורך בידע, בתחכום או אפילו בהבנה מעמיקה וביכולת ניתוח והסקת מסקנות. זאת בניגוד לאג"ח בשוק החופשי, או להשקעה במניות או באפיקים אלטרנטיביים, שבהם ההשקעה כרוכה בידע אדיר. לא פלא שהמנהלים בשוק ההון נהנים ממשכורות עתק - זה על חשבון משלם המסים. מה גם שלפי ה־OECD, דמי הניהול בישראל לאורך השנים הם מהגבוהים בעולם המערבי.

להתאים לתוחלת החיים

בישראל שיעור המבוטחים לפנסיה, עוד לפי שילוב העצמאים במערכת על פי חוק, הוא הגבוה ביותר בקרב מדינות ה־OECD - 91%. במדינות אחרות השיעור נמוך יותר. אם בגלל ריבוי תעסוקה לא פורמלית, שחורה בשפת העם, ואם בגלל שהסדר הפנסיה הוא חדש או ששיעור התעסוקה בקרב מבוגרים נמוך. בישראל 86% מהמעסיקים מפרישים לפנסיה.

לא רק שבארץ שיעור המבוטחים הוא הגבוה ביותר, גם ההפרשה לפנסיה היא הגבוהה ביותר, 18.5% מהשכר (כולל הפרשה לפיצוים של 6%). זאת בהשוואה לצרפת, למשל, עם 7.75%, דנמרק ( 12%) ושוודיה (4.5%). אלא שבעולם קצבת הזקנה, שהיא מעין פנסיה ממלכתית בגין התשלומים לאורך שנים לביטוח הלאומי, גבוהה יותר. כך שאם לוקחים את כלל ההפרשות לפנסיה - גם לשוק הפרטי וגם לביטוח הלאומי - הפער לטובת ישראל יורד בהרבה.

בישראל כלל ההפרשה מהשכר, לביטוח לאומי ולפנסיה, מגיע ל־26%, לעומת צרפת (25.4%), שוודיה (22.9%) ודנמרק (12.8%). היות שכך פני הדברים, ההסתמכות על קרנות הפנסיה הפרטיות בשיטת החיסכון המצטבר ולא על קצבאות הזקנה של הביטוח הלאומי, גבוהה יותר בישראל מאשר במדינות אחרות.

התוצאה של הסתמכות זו היא שבישראל ממשיכים לעבוד לאורך שנים מעבר לגיל הפנסיה הרשמי, בשיעור הגבוה ביותר בעולם. ככל שעובדים יותר, חוסכים יותר, כדי להגיע לתנאים מתאימים יותר לעלייה בתוחלת החיים. ההצבר לפנסיה תלוי באלה שממשיכים לעבוד ולצבור זכויות עבור עצמם, ביוזמתם, בניגוד לביטוח הלאומי, שם ההכנסה הפנסיונית, כלומר קצבת הזקנה, היא אוניברסלית.

לפי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (למ"ס), בשנת 2016, שיעור ההשתתפות בכוח העבודה של בני 65־69 היה 40.8% (של גברים 52.5% ושל נשים 30.5%). אפילו בקרב גברים בני 70 שיעור ההשתתפות היה 16.1% ושל נשים מעל גיל 70, 6.1%. שיעור התעסוקה בקרב יהודים אצל בני 65 ומעלה מגיע ל־22.4%, לעומת 6.2% בלבד אצל הערבים בגילים אלה.

פרט לישראל, שווייץ ופולין, כל מדינות ה־OECD ביטלו או מצויות בתהליך של ביטול הפער המגדרי ביציאה לפנסיה. טרם הביטול, הפער בממוצע בגיל היציאה לגמלאות בין נשים לגברים במדינות המפותחות היה 2.5 שנים, ולא חמש שנים כמו בישראל. גיל הפרישה של נשים בישראל, 62, לעומת 67 אצל גברים, נועד להיטיב עם הנשים, שלא היו להן הזדמנויות בשוק התעסוקה כמו לגברים, או שהיו פועלות פשוטות. אולם הפרישה בגיל זה עלולה דווקא לפגוע בהן, בהיעדר מוטיבציה לקדמן בתפקיד בשנים האחרונות, טרם הפנסיה.

ישנן מדינות, כמו דנמרק, שבהן ישנה הצמדה סטטוטורית של גיל הפרישה הנורמלי לעלייה בתוחלת החיים. ההערכה היא שבהולנד, איטליה ודנמרק הגיל הקובע לפנסיה יהיה כבר מעל 68 שנה. בישראל טרם שמעו על כך שבכל עשור תוחלת החיים עולה בין שנתיים ל־2.2 שנים. כאן אנו עדיין תקועים עם 62 שנים כמועד הסטטוטורי ליציאה של נשים לפנסיה.

נוסף על כך, מקדם הקצבה הקובע את גובה הפנסיה, שהוא פונקציה של תוחלת החיים ביום קבלת הפנסיה הראשונה, גבוה יותר אצל נשים. המשמעות היא שהפנסיה החודשית שלהן נמוכה יותר, משום שתוחלת החיים שלהן גבוהה יותר והחיסכון שנצבר לאורך שנים מחולק בפועל ליותר חודשי חיים צפויים לעומת הגברים.

נקווה כי יהיה בכוחה של הכנסת הבאה לעבור למודל חדש של התאמת גיל הפרישה הסטטוטורי לתוחלת החיים הדינמית. עוד נקווה לצמצום הסובסידיה לעשירים ולהעדפת בעלי השכר הנמוך, תוך צמצום חד בעלות ניהול תיקי הפנסיה, הפעם בחוק.