בימים האחרונים הונח על שולחן הכנסת תיקון לחוק יסוד: הכנסת שלפיו ראש ממשלה שכיהן שמונה שנים רצופות צריך לעבור תקופת צינון של ארבע שנים, בטענה כי תקופת כהונה ארוכה של ראש ממשלה מהווה “כשל שוק דמוקרטי”. האומנם?
ראשית, חשוב להבין מה הכוונה במונח “כשל שוק דמוקרטי”, ומדוע קיומו של כשל כזה מצדיק התערבות חקיקתית. “כשל שוק” הוא מונח השאול מתחום הכלכלה. הכלכלה המודרנית מניחה כי הדרך היעילה ביותר לניהול הכלכלה היא קיומו של שוק חופשי, שבו חברות מתחרות זו בזו על מחיר ואיכות המוצר.
אלא שלעתים השוק החופשי כושל, למשל כאשר לצרכנים אין מידע מלא על המוצרים שהם קונים, או כאשר חברה אחת מצליחה ליצור מונופול השולט בשוק ללא תחרות. במצבים כאלה השוק החופשי כבר איננו הדרך הנכונה להגיע לתוצאה הכלכלית היעילה ביותר, והתערבות המדינה בשוק, בחוקים כמו דיני הגנת הצרכן, או חוקי התחרות - מוצדקת.
תיאוריית “הבחירה הציבורית”, גישה ידועה בתחום מדע המדינה, מניחה כי ניתן להשוות את הפוליטיקה לשוק הפרטי. לפי מילון מונחים זה, המפלגות מתחרות זו בזו על לבו של הבוחר באמצעות מדיניות שתועיל לו, והבוחר “משלם” למפלגות באמצעות בחירה בהן. לפי גישה זו, הדמוקרטיה פועלת גם היא בצורה הטובה ביותר כאשר מתקיימת תחרות חופשית בין המפלגות.
מכאן נובעת גם הרתיעה של הדמוקרטיה מפני פסילת רשימות לכנסת או הטלת מגבלות על פעילות חברי הכנסת. אלא שבדיוק כמו בשוק החופשי, גם בדמוקרטיה קיימים כשלי שוק. למשל, כאשר המפלגה שבשלטון מגבילה את יכולתן של המפלגות היריבות להביא את עמדותיהן לידיעת הציבור, או מטילה עליהן מגבלות בלתי סבירות בעת הבחירות.
כשל שוק כזה בפעילות המוסדות הדמוקרטיים מצדיק את התערבות המדינה. לכן במדינות דמוקרטיות רבות מופקד הפיקוח על הבחירות בידי ועדה עצמאית, לרוב בראשות שופט.
הצעת החוק להגבלת כהונת ראש ממשלה מניחה כי כהונה ארוכה של ראש ממשלה פוגעת ביכולת להחליף אותו, שכן היכולת להתחרות בו באופן חופשי נחלשת. ראש ממשלה המכהן תקופה ארוכה יכול להשפיע על בחירת המוסדות האמורים לפקח על פעילותו, כמו מבקר המדינה; ראש ממשלה כזה גם יכול להיות מעורב ברבים מהמינויים בשירות הציבורי.
קשר כזה בין ראש הממשלה לגופי הפיקוח והשירות הציבורי יכול לסייע לו מאוד בעת הבחירות. מבקר המדינה, למשל, יכול להימנע מלהוציא דוחות העלולים לפגוע בראש הממשלה סמוך לבחירות.
האם אכן כהונה ארוכה של ראש ממשלה מהווה “כשל שוק” באופן הפעולה הדמוקרטי המצדיק התערבות של המחוקק? התשובה לשאלה זו תלויה באופי המשטר. מגבלה כזו מקובלת בעיקר במשטרים נשיאותיים ולא במשטרים פרלמנטריים כמו שלנו.
במשטר פרלמנטרי, ההנחה היא שכוחו של ראש הממשלה מוגבל ממילא באמצעות יכולתה של הכנסת לבקר את פעולותיו, ואף להביע בו אי־אמון. לכן אין אף מדינה בעלת משטר פרלמנטרי, שבה מוחלת מגבלת אורך כהונה על ראש הממשלה.
אלא שמשטרים פרלמנטריים עוברים בשנים האחרונות שינויים משמעותיים. בישראל כוחו של ראש הממשלה התחזק, והכנסת כבר אינה מסוגלת להגביל את כוחו. במצב זה רבים סבורים כי יש להטיל מגבלה על אורך הכהונה של ראש הממשלה.
גם אם עמדה זו צודקת, מגבלה זו מהווה התערבות בשוק החופשי של הדמוקרטיה, ועל כן נזקה עלול לעלות על תועלתה. אם הדבר ייעשה בסופו של דבר, יהיה עליו להיעשות במידה המינימלית הנדרשת, ולא לכלול מגבלות הפוגעות עוד יותר בחופש הבחירות, כמו למשל איסור על בחירתו לכנסת.
הכותב הוא עמית בכיר במכון הישראלי לדמוקרטיה