ארה"ב לא צריכה לפתוח את הקונסוליה לפלסטינים דווקא בירושלים

כוונתו המוצהרת של הממשל האמריקאי לפתוח מחדש את הקונסוליה הירושלמית שלו כגוף מייצג להנהגה הפלסטינית ולספק שירותים קונסולריים לאוכלוסיית השטחים - הופכת לאבן נגף פוליטית ביחסים בין ישראל לארצות הברית. מורכבותה ועדינותה של הסוגיה מתווספות לדרישות ההנהגה הפלסטינית לחלק מחדש את ירושלים ולבטל את ההכרה של הממשל הקודם בירושלים כבירת ישראל. ישנן כמה נקודות משפטיות הרלוונטיות לסוגיה.

ראשית, הכרזתה במאי 2018 של ארצות הברית על הכרה רשמית בירושלים כבירת ישראל היוותה שינוי משמעותי במדיניותה של ארצות הברית. היא ביטלה את המצב שהיה קיים לפני כן, שבו מאז קום המדינה ב־1948, ירושלים מעולם לא נחשבה בעיני ארצות הברית לשטח ריבוני ישראלי. הכרה אמריקאית רשמית בריבונות ישראל בירושלים יצרה מצב משפטי חדש שהחליף את מדיניות אי־ההכרה הקודמת, ולפיה ארצות הברית הכירה בהחלת החוק הישראלי בירושלים. המצב הקודם אפשר לארצות הברית, כמו גם למדינות אחרות, להחזיק קונסוליות עצמאיות, הקיימות מאז הממשל העותמאני באזור באמצע המאה ה־19, שנועדו לשרת אמריקאים המבקרים בארץ הקודש.

עם כינון הסכמי אוסלו ב־1993 פיתחה הקונסוליה האמריקאית העצמאית והנפרדת בירושלים תפקיד חדש של פיקוח על יחסי ארצות הברית עם ישות פוליטית פלסטינית זו וכן עם פלסטינים תושבי מזרח ירושלים, שטחי הגדה המערבית ביהודה ושומרון וברצועת עזה. כאמור בהכירה בריבונות ישראל בירושלים, שינתה ההכרזה מ־2018 באופן בלתי הפיך את המצב והפכה את קיומה של קונסוליה אמריקאית עצמאית בירושלים המשרתת את הממשל הפלסטיני ואת אוכלוסיית השטחים - למיותרת.

שנית, מערכת היחסים הקונסולרית המקובלת בין ישראל לארצות הברית מבוססת על אמנת וינה ליחסים קונסולריים משנת 1963. סעיף 4 לאמנה זו קובע כי החזקת משרות קונסולריות, או כל משרד אחר המהווה חלק מתפקיד קונסולרי, בשטח מדינה מסוימת - תלויה בהסכמתה של מדינה זו. כמו כן, סעיפים 7 ו־8 של האמנה גורסים כי מימוש תפקידים קונסולריים מול או מטעם מדינה אחרת דורש אישור ספציפי.

שלישית, בהסכם הביניים בין ישראל לאש"ף (הסכמי אוסלו ב') ב־1995 הסכימו הצדדים כי לרשות הפלסטינית לא יהיו סמכויות ואחריות בתחום יחסי החוץ, לרבות מתן אפשרות להקמת נציגויות זרות בגדה המערבית או ברצועת עזה, מינוי או קבלה של צוות דיפלומטי וקונסולרי, ומימוש תפקידים דיפלומטיים. אותו סעיף בהסכם קובע אפשרות של הקמת "נציגויות" על ידי מדינות זרות באזור שבשליטת הרשות הפלסטינית כאמצעי לקידום הסכמים כלכליים, תרבותיים והסכמים אחרים, לטובת הרשות הפלסטינית. פתיחתה של נציגות אמריקאית כזו ברמאללה, בעזה או בכל מקום אחר בשטחים שבשליטת הרשות הפלסטינית תהיה בהתאם לתיעוד תהליך השלום שעליו הסכימו ישראל והפלסטינים ונתמך על ידי ארצות הברית ואחרים, ולא תדרוש את הסכמתה של ישראל, שכן החוק הישראלי אינו מיושם באזורים אלה.

לכן רק כך תוכל ארצות הברית להקים נציגות למתן שירותים לרשות הפלסטינית ולאוכלוסייתה, שיתאימו למדיניות ארצות הברית, עם התחייבויות המשפט הבינלאומי של ארצות הברית, ובלי לפגוע בהתחייבויות ובהכרזות של ארצות הברית. 

הכותב הוא דיפלומט, היועץ המשפטי לשעבר במשרד החוץ וראש התוכנית למשפט בינלאומי במרכז הירושלמי. חבר ב"מבטחי"– פורום מפקדים לאומי