עשרה אחוזים בלבד מכלל התלונות המוגשות למחלקה לחקירות שוטרים (מח"ש) בגין אלימות או התנהגות בלתי הולמת מצד שוטרים הובילה לחקירה של שוטרים באזהרה ומתוך אלה רק 15% מבשילות לכדי העמדה לדין פלילי. קרוב ל-80% מכלל התלונות בהן נחקר שוטר באזהרה נסגרות באמתלות שונות של חוסר ראיות מספיקות, חוסר עניין לציבור, חוסר אשמה ועבריין לא נודע, כך עולה מדוח המבקר שפורסם היום (רביעי) ובחן את התנהלות מח"ש בשנת 2015.
43% מכלל התלונות שהוגשו במח"ש בין השנים 2013-2015 נסגרו מיד בתום הליך בירור ראשוני מבלי שנפתחה חקירה כלל. על פי נתוני הדוח, בשנת 2015 נפתחו במח"ש 2,079 תיקי תלונה כנגד שוטרים בעקבות חומרים שהועברו על ידי המשטרה. המבקר מצא כי "רובם המוחלט של תיקי החומר המשטרתי נסגרים ללא טיפול משום שהמתלונן אינו מגיש תלונה. הודעה על סגירת התיק נשלחת למשטרה בלא המלצה לפעולה נוספת".
לדעת המבקר, טיפול יסודי וממצה בתלונות נגד שוטרים היה אמור להסתיים בחקירת התלונות ומיצוי ההליך והדין או במישור הפלילי או במישור המשמעתי וכן במקרים מתאימים נקיטת אמצעים פיקודיים או מנהליים.
"נדרש לבחון גם את הצורך בהפקת לקחים מערכתיים מחקירת התלונות, גם תלונות שחקירתן לא הביאה להעמדה לדין", כתב המבקר. "יצוין כי מספר התיקים שמח"ש קיימה לגביהם חקירה באזהרה פחת והלך עם השנים", אמר. המבקר מותח ביקורת קשה וטוען כי המסקנה העולה הנה כי קיימת בעיה יסודית במערך הטיפול הקיים ולפיכך אלפי תיקי תלונה שנפתחו בגין התנהגות פסולה לכאורה של שוטרים נגנזים לאחר סגירתם במישור הפלילי. "תיקים אלה אינם מקבלים טיפול משמעתי ואף לא טיפול מערכתי-ארגוני הכולל בין היתר הפקת לקחים מבצעיים ואחרים, ניתוח נתונים ואפיון דפוסי התנהגות", כתב.
מבקר המדינה בדק ומצא כי גם הדוחות השנתיים שמפרסמת מח"ש אינם אמינים במיוחד שכן חלק לא מבוטל מהתלונות שהוגשו במח"ש נעלמות מאותם דוחות. יתרה מכך, לא ניתן היה להפיק מהמערכת הממוחשבת במח"ש נתונים אמינים על מספר תיקי החומר המשטרתי שנגנזו ללא טיפול. משרד מבקר המדינה העיר למח"ש שעליה להציג גם בדוחות השנתיים את נתוני תיקי החומר המשטרתי ובייחוד משום שהם חלק נכבד מנפח הפעילות שלה.
בדוח מצוין כי "בדוחות השנתיים של מח"ש אין פירוט של כלל התיקים שהיא פותחת ואין פילוח של התיקים על פי סוגי העבירות ומאפיינים של המתלוננים. זאת ועוד, ראוי שפילוח הנתונים של מח"ש בדוחות השנתיים שלה יביא בחשבון את כלל התיקים שהיא פותחת בשנה ובמידת האפשר יכלול פרמטרים נוספים, שיאפשרו לפלח את התיקים על פי סוגי העבירות ומאפיינים של המתלוננים. הצגת הנתונים, פילוחם וניתוחם יאפשרו לדעת טוב יותר אם השינויים שמח"ש הכניסה בנהליה השפיעו על יכולת מיצוי החקירה שלה, והאם הם סייעו באיתור תלונות על אלימות".
במהלך שנת 2015 נפתחו במח"ש 6,320 תיקים, מהם כ-33% תיקים מחומר משטרתי וכ-67% תיקים מתלונות של קורבנות לכאורה שהתלוננו במח"ש. המבקר בדק ומצא כי 1,158 תיקים נסגרו עקב חוסר סמכות של מח"ש או בהיעדר עבירה פלילית, 974 תיקים נסגרו לאחר בירור ראשוני בלבד ו-843 תיקים נסגרו לאחר בדיקה. רק 640 תיקים שנחקרו בהם שוטרים באזהרה הובילו כאמור לחקירה באזהרה ו-626 תיקים נותרו עדיין פתוחים. המבקר הוסיף וציין כי במח"ש לא הפיקו לקחים מדוח קודם שהוצא ב-2006 והגם שחלף עשור לא מועבר מידע למשטרה על ממצאי הבדיקה וכך קורה לעיתים ששוטרים או קצינים מקודמים בדרגה למרות שמתנהלת נגדם חקירה במח"ש.
ממח"ש נמסר בתגובה לטענות: "מח"ש מברכת על עריכת הביקורת, היא תלמד את הדוח לעומקו, כאשר חלק מהנושאים כבר יושמו וחלקם בתהליכי יישום. מח"ש פועלת בכוח אדם מוגבל ביותר ועל כן לצורך יישום ההמלצות במלואן, יש להגדיל באופן משמעותי את מכסת כח האדם במחלקה. אלימות השוטרים פוגעת קשות באמון הציבור במערכת אכיפת החוק, ולכן כאשר מתבסס חשד לעבירה פלילית מח"ש פועלת להביא לחקירה מהירה ויעילה, ולהעמיד את השוטר לדין במקרים המצדיקים זאת".
ממשטרת ישראל נמסר: "משטרת ישראל מברכת על דוח מבקר המדינה, מאמצת את מסקנותיו ותפעל ליישום הנושאים העולים בו. יתרה מכך, חלק ניכר מן ההערות כבר נבחנו ואומצו על ידי המשטרה. בין משטרת ישראל לפרקליטות המדינה מתקיימת עבודת מטה לגיבוש נהלים מעודכנים לעבודה השוטפת בין משטרת ישראל לבין מח"ש, ובהם גם נהלים לבדיקת השגות שוטרות ושוטרים על פעולות המבוצעות ע"י מח"ש".
האקדמיה נוטה לעודד פרישה במקום הליך משמעתי
משרד מבקר המדינה בדק בחודשים ינואר עד יולי 2016 את הדרכים שבהן המוסדות האקדמיים מטפלים בעבירות משמעת ואת הפעולות שהם נוקטים לצמצום העבירות. הביקורת בוצעה ב-26 מוסדות באמצעות שאלונים שנשלחו להנהלותיהם, כאשר בדיקה מעמיקה יותר בוצעה באוניברסיטאות חיפה, בן גוריון בנגב, העברית בירושלים ותל אביב.
לפי ממצאי הדוח שמתפרסם היום, מבחינת הטיפול בעבירות משמעת של הסגל - במרבית המוסדות התקינו תקנון סגל משמעת על אף שלא מחויבים בכך ורק ארבעה מהמוסדות שנבדקו לא עשו זאת. אולם, בחינת הרכב ועדות המשמעת העלתה שבמרבית המוסדות חברי ועדת המשמעת נבחרים מקרב חברי סגל המוסד בלבד ואז יכול להיווצר מצב שחברי הוועדות יכירו חבר סגל שעלה לוועדה וזה עלול לפגוע באובייקטיביות ובעצמאות הנדרשת מבתי הדין המשמעתיים.
19 מתוך 26 המוסדות שנבדקו דיווחו כי בשנים 2015-2010 לא הוגשו תלונות על הסגל. שבעה מוסדות אחרים דיווחו בשנים אלה על 59 תלונות, מתוכן 24 לא הבשילו להגשת תביעות משמעתיות. עוד נמצא כי הליכי המשמעת במוסדות שבהם הוגשו תלונות נגד חברי סגל בגין עבירות משמעת לא מוצו והמוסדות נמנעו לתבוע אותם ולעתים עודדו אותם לפרוש פרישה מוקדמת מתפקידם במקום לנקוט נגדם הליך משמעתי.
בנושא הטיפול בעבירות משמעת של סטודנטים נמצא כי למרות שבחלק מהמוסדות חלה עלייה בהיקף העבירות, לא התנהלו פעולות מסודרות לצמצום ומניעת התופעה. בנוסף, למרות עלייה בהעתקת עבודות, רק שלושה מוסדות משתמשים בתוכנה לזיהוי העתקה. חלק מהמוסדות קבעו בתקנוניהם עונשי מינימום ועונשים על תנאי אך בפועל נמצא כי מרבית המוסדות יישמו אותם באופן חלקי בלבד.
על אף שהסטודנטים יכולים ביום מן הימים להיות בתפקידי מפתח בכירים במדינה, המבקר מצא כי המוסדות מעדיפים לקיים הליך משמעתי פנימי ברגע שסטודנט ביצע עבירה העלולה להיות בגדר עבירה פלילית ולא מודיעים ליועץ המשפטי לממשלה על כך, כפי שהם מחויבים. כמו כן, חלק מהמוסדות לא פעלו על פי לוח הזמנים שנקבע בתקנון והסטודנטים יכולים להיפגע מכך. חמור מזה, בחלק מהתקנונים לא נקבעו תאריכים מוגדרים לקיום הליכי המשמעת, מה שגורם לאי יעילות ולסחבת.
מבדיקה של הטיפול בעבירות המשמעת של סטודנטים מהמגזר הערבי המבקר מצא כי קיים שיעור גדול בהרבה מחלקם של סטודנטים אלה בקרב כלל הלומדים. לפי מחקר שבוצע עבור מכון מופת, כ-90% מהסטודנטים שהופיעו לפני ועדות המשמעת ב-15 השנים האחרונות היו מהמגזר הערבי. עוד קובע המבקר כי במקום לפעול ולצמצם את התופעה, ניכר כי המוסדות לא מודעים לבעיה ולכן לא פועלים על מנת למגר אותה.
ההמלצות העיקריות שעלו בסיום הבדיקה הן שעל המוסדות והמל"ג (המועצה להשכלה גבוהה) לשקול להקים גוף משמעתי אחד לכל הסגל האקדמי שיהיה בלתי תלוי בחברי הסגל ובמוסד. במידה וחברי סגל מבצעים עבירות משמעת חמורות, יש לקיים הליך משמעתי ולא להחליפו בהליכי שימוע או בסיום העסקה (פרישה או התפטרות). בנוסף, יש להתקין תקנון משמעת אחיד לסטודנטים עבור כל המוסדות או לקבוע אמות מידה אחידות שישמשו בסיס מחייב לתקנון המשמעת.
המבקר סיכם כי על מנת לצמצם את שיעור העבודות המועתקות יש להיעזר בכלים ממוחשבים כדי לייצר מנגנון יעיל לזיהוי העתקות של עבודות אקדמיות ולשקול לייצר בסיס מידע משותף של העבודות שהוגשו. לאור השיעור הגדול של הסטודנטים מהמגזר הערבי שעברו עבירות משמעת יש לבדוק את הסיבות לכך ולבחון דרכים לטיפולה.
"כשלים בשיתוף המידע בנציבות שירות המדינה"
בדוח מתח מבקר המדינה ביקורת נוקבת על התנהלות ההליכים המשמעתיים בנציבות שירות המדינה, הממונה על העסקתם של כ-230 אלף עובדים במשרדי הממשלה ובחלקים נוספים של השירות הציבורי. המבקר מתריע בעקבות הביקורת שהתקיימה אשתקד נגד ההתמשכות של ניהול ההליכים המשפטיים נגד עובדי מדינה, הנמשכים בממוצע למעלה משנה וחצי מרגע תחילת החקירה ועד להחלטת בית הדין למשמעת של נציבות שירות המדינה.
"משך הטיפול הממוצע בהליך משמעתי באגף החקירות, מפתיחת חקירה ועד לסיומה, היה כארבעה חודשים. משך הטיפול באגף המשמעת ובמשרדים היה כשמונה חודשים וחצי ובבית הדין למשמעת – ממועד הגשת התובענה ועד למתן גזר הדין – כשישה חודשים", הוא מפרט.
מהתשובות לשאלון שמילאו 85 גופים ממשלתיים (משרדי ממשלה ויחידות סמך, לרבות בתי חולים ממשלתיים, שני גופים ביטחוניים, מנהל בית הנשיא ומנהל הכנסת), לבקשת משרד מבקר המדינה - עולה שיותר ממחצית מהמשרדים הביעו שביעות רצון בינונית ומטה ממשך הטיפול של אגף המשמעת באירועי משמעת וכרבע מהם הביעו שביעות רצון בינונית ומטה ממשך הטיפול של אגף החקירות.
בשנת 2015 הוגשו לבית הדין למשמעת 105 תובענות וכמחציתן הוגשו לאחר סיום הליך פלילי. מבקר המדינה מציין שבאוגוסט 2014 דיווחו ראש אגף המשמעת וסגניתו לנציב שירות המדינה על קשר אישי ביניהם ובהמשך דיווחו על כך למשנה ליועץ המשפטי לממשלה ולפרקליט המדינה. בסוף יולי 2015 חתמו ראש האגף וסגניתו על מסמך ובו פירוט הסדר לעניין הדיווח ביניהם. המסמך היה תקף עד נובמבר 2015. המבקר מציין עוד שעל פי משרד המשפטים ההסדר נקבע בהנחה שבטווח הזמן הזה תימצא הדרך להעביר את אחד מבעלי התפקידים למשרה אחרת ולנתק באופן קבוע את קשרי העבודה ביניהם. בהמשך האריכה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה את תוקף ההסדר עד שיתבררו תוצאות המכרז שבו ראש אגף המשמעת היה מועמד, אך למרות זאת, ראש אגף המשמעת וסגניתו המשיכו לכהן בתפקידם גם אחרי מרץ 2016.
"הטיפול במקרה נמשך זמן רב, כמעט שנה לאחר שראש אגף המשמעת וסגניתו דיווחו על קשר אישי ביניהם ונחתם הסדר זמני ביניהם לטיפול בסוגיית ניגוד העניינים ובהמשך לא יושמו החלטות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה שאחד משני העובדים יסיים את תקפידו וכן החלטת היועץ המשפטי לממשלה שאם העברת אחד משני העובדים לתפקיד אחר לא תסתייע – יאלץ אחד מהם לסיים את תפקידו באגף לאלתר. יותר משנתיים לאחר הדיווח זומן ראש אגף המשמעת לשימוע ובעקבות זאת הוא עתר לבית הדין לעבודה. בינתיים, יישום ההסדר הזמני מתמשך פרק זמן שאינו סביר", מתריע מבקר המדינה.
בדוח גם נמתחת ביקורת על אופן הטיפול בבכיר לשעבר במשרד האוצר, שנחשד שפעל בניגוד להסדר ניגוד עניינים שעליו חתם. סגנית ראש אגף המשמעת סברה שאין מקום להעמדתו לדין משמעתי והמליצה לכל היותר להעיר לו על התנהלותו באחת מהפרשיות. על רקע דעות שונות שהובעו בנוגע לתיק זה החליט משרד המשפטים לחדש את החקירה ובסיומה נקט מנכ"ל משרד האוצר נגד העוטר הבכיר באמצעי המשמעת הקל ביותר שנקבע בחוק המשמעת – התראה.
"נמצא כי החלטתו הראשונה של אגף המשמעת התקבלה בטרם סוכמה חקירת המשמעת ושלא על בסיס המידע המלא שסוכם באגף החקירות", קובע מבקר המדינה, "התערבות משרד המשפטים בנושא הביאה להמשך החקירה ולסיכומה ואף להחמרה מסוימת של אמצעי המשמעת שננקט, אולם עולה חשש שפעולה זו הייתה מוגבלת, עקב ההחלטה הראשונית של אגף המשמעת", הוא מסביר.
מבקר המדינה מתריע עוד בדוח כי חוק התאגידים הציבוריים שנועד להסדיר גם את הטיפול בעבירות משמעת בתאגידים הציבוריים אינו מקודם משנת 2013 ועקב כך תאגידים מסוימים, כמו בנק ישראל נותרו ללא מערכת המסדירה באופן מלא את הטיפול בעבירות המשמעת. "ממצאי הדוח מלמדים כי תחום המשמעת בשירות המדינה סובל מחולשות, חלקן יסודיות ובראשן תשתית נורמטיבית חסרה ולא מעודכנת", מסכם מבקר המדינה את הביקורת הנוקבת, "הועלו כשלים בקשרי הגומלין ובשיתוף המידע בין אגף המשמעת לאגף החקירות בנציבות שירות המדינה".
שפירא מתריע עוד, כי קיים מחסור של ממש באמצעים אפקטיביים לטיפול בעבירות משמעת בדרגת חומרה בינונית וכן אמצעי משמעת יעילים במשרדי הממשלה.
"על משרד המשפטים לפעול במרץ לקידום תיקונו של חוק המשמעת. על הנציבות לגבש מדיניות ברורה בנוגע לאופן הטיפול בחשדות לעבירות משמעת. בד בבד על נציב שירות המדינה לפעול לחיזוק פעילותו של בית הדין למשמעת וכן לבסס מחדש את סדרי העבודה בין אגף המשמעת לאגף החקירות", ממליץ עוד המבקר, "על משרד המשפטים לפעול גם לקידומה של מערכת נורמטיבית מחייבת בקרב התאגידים הציבוריים, שתכלול את הרכיבים הנדרשים לטיפול הולם בעבירות משמעת".
סחבת בוועדות המשמעת של הנציבות
בפרק נוסף בדוח המיוחד, מותח מבקר המדינה ביקורת על אי יישום רפורמה כוללת בניהול ההון האנושי בשירות המדינה, אשר אמורה להביא להתייעלות ולשיפור השירות לציבור. המבקר מציין בדוח, כי כבר בשנת 2011 הטילה הממשלה את משימת תכנונה של הרפורמה על צוות רחב, הכולל בעלי תפקידים בעמדות מפתח של שירות המדינה ומינתה אותם בהמשך כחברי ועדת היגוי לליווי היישום.
אך בשנת 2015, בעת עריכת הביקורת, עדיין היו מצויים חלקים מרכזיים של תוכנית הרפורמה בשלבים שונים של יישום, למרות שנזקפו לזכותה כמה הישגים בעלי משקל - הבולט שבהם היה שינוי משמעותי בדפוסי הגיוס והמיון של מועמדים לשירות המדינה, בגיבוש תפיסה של תכנון ההון האנושי ובהערכה של יכולות וביצועי העובדים וכן פעולות לבנייתה של שדרת הניהול של שירות המדינה והאצלת סמכויות תוך הפעלת מערך בקרה
.
עם זאת, מבקר המדינה מתריע שקיימים כמה חסמים כבדי משקל אשר מסכנים במידה רבה את המשך יישומה של הרפורמה ואת השלמתה כמתוכנן. החסמים נחלקים לטענתו לשני סוגים: חסמים מתחומי השפעתם של גורמים מחוץ לנציבות וחסמים פנימיים, שנעוצים בעבודת הנציבות עצמה. החסמים החיצוניים נובעים, על פי הביקורת, מהיעדר תמיכה מספקת של חלק מגורמי הממשל אשר שותפים לוועדת ההיגוי ותקצוב לא יעיל דיו של הנציבות בתקופת יישום הרפורמה.
בדוח נטען, כי גורמים שונים מצאו במהלך השנים שריכוז סמכויותיה של הנציבות, אשר גבר במרוצת השנים, יצר מערכת תפקודית ריכוזית, אשר חייבה את המשרדים להזדקק לנציבות בכל דבר ועניין, הגביל את המשרדים בתפעול השוטף והגביל את יכולתם של המנהלים הכלליים ליישם כלים ניהוליים חיוניים של משרדיהם", צוין עוד בדוח. "עוד נמצא, כי במרוצת השנים נחלש מעמדה המקצועי של הנציבות. הטיפול השוטף בפרט, על סרבוליו והמעורבות הפרטנית בפעילויות היומיום של המשרדים דחו את התכנון ארוך הטווח והביאו לזניחת העיסוק בענייני היסוד של שירות המדינה. יש אף המייחסים את הירידה במעמדם של עובדי המדינה, לחולשת הנציבות בטיפוח כוח האדם ובקביעות מדיניות בתחומי הארגון, ההליכים ושיטות העבודה".
החסמים המצויים בנציבות עצמה נובעים מחולשה מקצועית וניהולית של יחידות המנהל, הן בתחום ניהול משאבי האנוש והן בתחום רכש שירותים והתקשרויות עם ספקים. "תחומים אלה מאופיינים בעבודה איטית ומסורבלת, באופן שאינו הולם פרויקט שכזה ופוגע באופן ממשי בקידומו", מציינים מחברי הדוח, "זאת ועוד, טרם הושלמו השינויים הנדרשים במבנה הארגוני של הנציבות ולכן נפגעת היכולת להטמעת הרפורמה במשרדי הממשלה".
"לשם הצלחת הרפורמה, נדרשים חברי ועדת ההיגוי, לרבות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, נציב שירות המדינה והממונה על התקציבים, לנקוט פעולות נחושות ומאומצות ולסייע לגורמי היישום, ככל שנדרש", מסכם מבקר המדינה, "זוהי שעת מבחנם של הנציבות ושל הגורמים שמונו לסייע לה. לדרך פעולתם צפויה השפעות ניכרות על שירות המדינה בכללותו. על ראש הממשלה בנימין נתניהו שהוא השר האחראי לנציבות שירות המדינה לוודא כי הגורמים המקצועיים האמונים על הרפורמה יפעלו בנחישות ליישומה על פי התכנית שאושרה בממשלה. יישום הרפורמה, שאין חולק על חשיבותה, הוא בבחינת תשתית חיונית לטיוב ניכר של שירות המדינה ובכלל זה השירותים שהמדינה מעניקה לציבור".