בחודשים האחרונים נדמה שאין שיחת סלון שלא מגיעה בסופו של יום להפרדת הרשויות. כולם יודעים לדקלם שברמה המדינית יש חשיבות להפרדה בין הרשות המחוקקת, לזו המבצעת ולזו השופטת. כמה חשובה העצמאות הניתנת לכל אחת מהרשויות וכמה חשוב הפיקוח של האחת על השנייה.
בין אם אתם מאלה שתומכים ברפורמה ובין אם אתם מאלה שחושבים שמדובר בלא פחות מהפיכה משטרית, בסופו של יום, כשההפגנות שוכחות והדיונים מסתיימים, כולנו חוזרים לבתים שלנו, למקום הבטוח והמוגן שלנו, אלא שלא כולם יכולים להרגיש בטוחים בבתים שלהם. והשבועות האחרונים הוכיחו לנו את זה היטב.
מנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה עולה, כי למעלה מ-1.6 מיליון (!!!) בתים במדינת ישראל לא ממוגנים מפני רעידות אדמה. מדובר בכ- 5.7 מיליון ישראלים, אשר יכולים להוסיף לדאגות היום יום שלהם גם את עמידות הבית שלהם במקרה של רעידת אדמה משמעותית, כמו אלה שהתרחשו אצל שכנותינו בסוריה ובטורקיה בשבועות האחרונים.
מילים רבות נשפכו על ענייני התחדשות עירונית במדינת ישראל, החל מתמ"א 38 על תיקוניה השונים וכלה בפינוי-בינוי והשאלה הנשאלת היא מה עוד צריך לקרות בכדי שהכתובת, שכתובה באתיות קידוש לבנה על הקיר, תיקרא על ידי מקבלי ההחלטות, אשר יגלו אחריות (לראשונה) ויבצעו הפיכה, לא רפורמה, הפיכה בכל הנוגע לתחום ההתחדשות העירונית בישראל ויפה שעה אחת קודם.
הסכנה הברורה והמיידית היא כמובן קריסת בניינים במקרה של רעידת אדמה, מעט יותר חזקה מאלו שפקדו את ארצנו בשבועות האחרונים, אבל קיימות סכנות נוספות, אותן ההתחדשות העירונית יכולה לפתור.
כך, למשל, העובדה שבשנת 2013 מספר המשכורות הדרושות לצורך רכישת דירה ממוצעת עמד על 139 משכורות ואילו בשנת 2022 נדרשנו לחסוך 151 משכורות בכדי לרכוש את אותה דירה ממוצעת. מה הסכנה בכך אתם שואלים? האפשרות שלנו לצאת החוצה ולהגשים את החיים שתמיד רצינו – הולכת ומתרחקת.
אחד המרכיבים המשמעותיים ביותר במארג ההצלחה, הרווחה ואיכות החייםשל זוג צעיר הוא מרכיב הדיור. העדכון האחרון של מדד סל הקנייה הממוצע ע"י הלמ"ס מראה שרכיב הדיור עלה ומהווה 26% מסך כל סל הקנייה הממוצע. במדינה שמאז שהוקמה חלות בה תקנות שעת חירום, התחושה היא שבכל בוקר כשאנחנו יוצאים החוצה אנחנו צריכים ללבוש שריון ולצאת לעוד יום של לחימה.
מרכיב הדיור, הבית שלנו, מהווה עבורנו את העוגן המשמעותי ביותר, אליו אנחנו שבים בסוף כל יום ונטענים באנרגיות לקראת היום הבא. תהפכו אותו לארעי והנה לכם מתכון לחוסר יכולת לצמוח מבחינה אישית וכלכלית.
בטיוטת חוק ההסדרים האחרונה, קיימת התייחסות רחבה לייעול תהליכי התחדשות עירונית וקידומם, אלא שסעיף אחד ספציפי יכול להעיד אולי על הבעיה הגדולה ביותר ביישום התחדשות עירונית באזורים שונים בארץ. אני מדבר על סעיף 11, אשר קובע שנוכח ירידת מחירי הדיור הצפויה יש "להנחות את השמאי הממשלתי לבחון שינוי בשיעור הרווח היזמי המומלץ לצורך אישור תכנית התחדשות עירונית בהתאם למצב הנוהג כיום על ידי תקן שמאי מספר 21".
על פניו, נראה שהמחוקק מבין את החשיבות בפרויקטים של התחדשות עירונית ומבקש לשמור על הכדאיות הכלכלית ליזם בהוצאת פרויקטים מסוג זה אל הפועל וזאת נוכח עליית הריבית במשק, הירידה בהיקף המכירות והירידה הצפויה במחירי הדירות, אלא שאם בוחנים את המצב בשטח – רואים את הניתוק בין המתרחש במגדל השן של הרשות המחוקקת לבין המתרחש בשטח הרשות המקומית.
תקן 21 בא לעולם על מנת לאפשר מימוש של תכניות התחדשות עירונית, אשר קודם לתקן אושרו, אך כיוון שלא הייתה כדאיות כלכלית מצד היזם בהוצאתם אל הפועל הן פשוט לא מומשו.
תחשיב כלכלי בפרויקט פינוי-בינוי מבוסס על כמות יחידות הדיור הקיימות (הנקראות: "יחידות נכנסות" או "יחידות התמורה") וכמות יחידות הדיור שיבנו תחתן (הנקראות: "יחידות יוצאות"). היזם מפנה את היחידות הקיימות, משכן את בעליהן במגורים זמניים ובונה תחתן בניינים חדשים. לבניינים אלה חוזרים הדיירים הקיימים, כאשר הם מקבלים דירות חדשות, גדולות יותר. התוספות אותן מקבלים הדיירים הקיימים נקראות תמורות.
בסופו של יום, פינוי הדיירים הקיימים, מימון השכירות והערבויות שניתנות להם, הריסת הבניינים הקיימים ובניית בניינים חדשים תחתם – כל אלו צריכים להיות מכוסים על ידי מכירת הדירות שנשארו בבעלות היזם. כל עודף מעבר לכך – מהווה רווח יזמי.
מטרתו של התקן הינה לבצע איזון בין התמורות לבעלי הדירות הקיימות במתחם לבין הרווח שיווצר ליזם בסיום הפרויקט. לצורך כך, כבר בשלב התכנון הראשוני מתבצעת שמאות בהתאם לתקן 21 על מנת לראות שבמידה ויצא פרויקט אל הפועל הוא יהיה כדאי כלכלית ליזם. מן הסתם, ככל שהתמורות לבעלי הדירות תהיינה גבוהות יותר – כך כמות יחידות הדיור שיידרשו ליזם כדי להפוך את הפרויקט לכדאי כלכלית – תגדל.
כיזם נדל"ן ומחלוצי ההתחדשות העירונית בישראל, אני מרגיש שהזרקור מופנה לכיוון הלא נכון.
תקן 21 הוא כלל לא חקיקה, אלא נורמה מקצועית שאושרה על ידי מועצת שמאי המקרקעין וככזה הוא מהווה לכל היותר כלי עזר לשמאים על מנת לבצע תחשיבי כדאיות כלכלית לפרויקטים של פינוי-בינוי. שוב, נורמה ולא חוק – ועל כן הוא לא מחייב.
כשהזנב מכשכש בכלב
במקום שהתקן יהיה כלי המסייע לתכנון מתחמי פינוי-בינוי כדאיים כלכלית הוא הפך להיות מוביל תכנון כלומר, רשויות מקומיות דורשות מהיזמים להציג תקן 21 בשלב שבו היזם בא במגע עם הדיירים ועוד לפני שהוא מציג תכנון לרשות המקומית.
רק במידה והמכפיל של יחידות הדיור שיתקבל במסגרת התקן יתאים למה שחושבת הרשות המקומית, היא תאפשר ליזם להתקדם בתכנון המתחם. במילים אחרות, במקום שתכנון כהלכה, שנובע מניתוח צרכי הדיור ויכולת הקרקע לשאת כמות יחידות מסוימת, יוביל את הבדיקה הכלכלית – הבדיקה הכלכלית מובילה את התכנון.
צריך להבין, קיים מתח מובנה בין הרשות המקומית לבין היזמים המבקשים לקדם בתחומה פרויקטים של התחדשות עירונית. המתח נובע מהרצון של הרשות שלא להעמיס על התשתיות שלה ואגב כך, לקבל תמורה בצורת מס מקומי המוטל על מימוש התכנית – הוא היטל השבחה ומהרצון של היזם להוציא רווח יזמי מספיק על מנת שיוכל לזכות לליווי בנקאי וכך לממש את הפרויקט.
כיוון שמדובר בהנחיות כאמור, הרי שהנתונים המופיעים בתקן שונים בין שמאי אחד לאחר ויכולים להוביל לתוצאות שונות בכל הנוגע לכמות יחידות הדיור שתוקמנה תחת יחידות הדיור הקיימות.
בשל המתח בין עמדת הרשות המקומית לעמדת היזם – הרשות המקומית, באמצעות שמאי מטעמה, תטען שהיזם יכול להסתפק במכפיל קטן יותר בעוד שהיזם, באמצעות שמאי מטעמו, יטען שהוא זקוק למכפיל גדול יותר על מנת להוציא את הפרויקט לפועל.
ברוב המקרים, היזם יאלץ לבצע פשרה ולהתיישר לפי דרישת הרשות המקומית אם ברצונו להמשיך ולהיות יזם נדל"ן הפועל ברשות המקומית, בוודאי כאשר קרקע הפכה למצרך כל כך נדיר והדרך הטובה ביותר ליזום פרויקט נדל"ן הפכה להיות התחדשות עירונית, תוך שהוא יקווה שמחירי הנדל"ן יעלו עד לשלב מימוש הפרויקט וכך יעמידו את הרווח היזמי ברף הדרוש לצורך ליווי בנקאי לפרויקט.
וזה כאשר לא התייחסתי לכך שהיטל ההשבחה שיוטל לפתחו של היזם – לא ידוע לו מראש ומופיע בדוחות השמאים שלו כהערכה בלבד. רק הרכיב של היטל ההשבחה יכול להפוך פרויקט מכזה שיזכה לליווי בנקאי - לכזה שאינו כדאי כלכלית.
בסופו של יום, יעברו שנים רבות מרגע התחלת התהליך והוצאת תקן 21 ועד לשלב שבו הפרויקט מתחיל להיבנות. בישראל, כמו בישראל, כל כך הרבה דברים ישתנו במהלך השנים האלה, כך שהתקן הופך לכמעט ולא רלוונטי. הדבר הזה עלול להוביל לכך שפרויקטים שמקודמים שנים יגיעו לשלב הביצוע ולא יוכלו לצאת לפועל בשל חוסר כדאיות כלכלית. עבודה של שנים וכסף רב נזרקים לטמיון ועוד לא דיברנו על הדיירים שממשיכים להתגורר בבניינים שמצבם הורע במהלך השנים שעברו.
הזרקור מופנה לכיוון הלא נכון כיוון שכבודו של תקן 21 במקומו מונח, אך בפועל – הרשות המקומית מחליטה האם לאשר את התכניות ולפי אילו מכפילים, והאמת? האשמה היא לא ברשויות המקומיות, אלא במדינה שלא מקצה לרשויות הללו מספיק משאבים כדי לדרבן אותן לקדם התחדשות עירונית.
אני לא מדבר על מענקים לרשות שתקדם התחדשות עירונית בתחומה, כי ראינו כבר שבהמשך הדרך אנחנו עלולים להיתקל בקשיים במימוש התכניות האלה, אלא על איוש תקנים ע"י אנשי מקצוע מתחום התכנון, אשר יאפשרו מעבר על תכניות וקידום תכנון בצורה יעילה ומהירה.
לא מדובר במשהו שהמדינה לא מכירה. הועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור שהוקמה ב-2014 עושה בדיוק את זה ברמה הארצית. היא מקדמת תכניות הכוללות למעלה מ-500 יחידות דיור יוצאות ועושה זאת בצורה יעילה במיוחד, בין אם ברמת האינטנסיביות ובין אם ברמת המקצוענות. אלא שלא בכל מתחם ניתן לבנות לפחות 500 יחידות דיור וישנם מתחמים עם 200 יחידות דיור שמצבם לא טוב יותר ואשר יאלצו לעבור שנים ארוכות בצל הסכנה שהמבנים שלהם יקרסו על יושביהן חלילה.
המדינה יכולה וצריכה להקים גופי תכנון, במתכונת של הותמ"ל, כך שאלו יהיו ברמת המחוזות וירכזו בתחומן את כל הפרויקטים של ההתחדשות העירונית.
בנוסף, המדינה חייבת להתערב בכל הנוגע לשיעור היטלי ההשבחה ולקבוע מנגנון מובנה שיסיר את חוסר הוודאות של היזמים בנוגע לשיעור היטל ההשבחה בפרויקט. מפתח כזה יגביר את הוודאות הכלכלית של הפרויקט שכאמור, כל כך רעועה נוכח הנעלמים הרבים במשוואה והשנים הרבות שחולפות מתחילת הדרך ועד מימוש הפרויקט בפועל.
טוב תעשה המדינה אם תבצע רפורמה מהותית בתחום ההתחדשות העירונית, תקצה משאבים לאיוש תקנים כאמור ותספק ליזמים קבלת החלטות בתנאים קצת יותר וודאיים וכך, תאפשר לאזרחיה לפחות דאגה אחת פחות והרבה יותר תקווה לחיים מלאים יותר.
ואם נחזור רגע לנושא החם ביותר – הפרדת רשויות, הרי שמכל מה שנאמר לעיל עולה, כי הרשויות המקומיות זוכות לעצמאות רחבה במיוחד בתחומן, ובערים מסוימות לכמעט אוטונומיה, בכל הנוגע לקבלת החלטות בדבר קידום התחדשות עירונית בתחומן.
לאור החשיבות המכרעת לקידום פרויקטים בתחום זה, הרי שטוב יעשה הריבון וטוב תעשה המדינה ונבחריה אם יתערבו, יפקחו ואף יכתיבו לרשויות המקומיות את האג'נדה בדבר קידום פרויקטים בתחום ההתחדשות העירונית, תוך הקמת גופים רלוונטיים לפיקוח והקצאת תקנים מתאימים. או במילים אחרות – התחדשות עירונית היא הכרח לאומי ויש לבצע רפורמה בתחום - ויפה רעידת אדמה אחת קודם.
הכותב הינו עו"ד אלעד אפרגן, בעלים ומנכ"ל של חברת ישראל-אירופה התחדשות עירונית