מבקר המדינה: אזרח החוסך לפנסיה מתקשה לקבל ייעוץ אובייקטיבי

מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא, פרסם דו"ח ביקורת נוקב בנושא "הסדרי הפנסיה במדינה", העוסק במגוון סוגיות הקשורות במערך הסדרי הפנסיה השונים במדינת ישראל - פנסיה תקציבית, פנסיית גישור ופנסיה צוברת. בדו"ח המיוחד נמתחת ביקורת קשה על הגדלות מתמשכות של קצבאות הפורשים משירות קבע בצה"ל ומתריע שהשפעתם המצטברת על תקציב המדינה נאמדת במאות מיליוני שקלים בשנה. מבקר המדינה מציין שהרמטכ"לים הגדילו לאורך השנים את קצבת הפורשים באופן גורף ובשיעורים גבוהים.

"שיעור ההגדלה הממוצע של הרמטכ"ל לפורשים בשנים 2015-2013 עמד על כ-8.5% וממוצע הגדלת הרמטכ"ל ב-2015 היה 8.8% ובשנה זו יותר ממחצית הפורשים מצה"ל (63.9%) קיבלו הגדלת רמטכ"ל של 7% ומעלה", קובע מבקר המדינה, "הגדלות הרמטכ"ל עלו ב-2015 לעומת 2013. העלות המצטברת של ההגדלות היא מאות מיליוני שקלים בשנה". הדו"ח קובע שהחבות האקטוארית שנוספה בגין הגדלות הקצבאות בשנים 2015-2013 מסתכמת, על פי חישובי החשבת הכללית במשרד האוצר בכ-2.9 מיליארד שקל. זאת, ללא הערכה של המשמעות הכספית של ההגדלות המשמעותיות וללא פיקוח ובקרה חיצוניים.

בדו"ח נטען שצה"ל הערים קשיים על משרד האוצר בקבלת מסמך המדיניות המדויק של הרמטכ"ל בנושא הגמלאות והעביר רק נתונים חלקיים. "לאור משקלו של תקציב הביטחון בכלל תקציב המדינה, יש חשיבות יתרה בהגברת השקיפות, הפיקוח והבקרה החיצוניים על תקציב זה", ממליץ שפירא.

בדו"ח מומלץ שצה"ל ייבחן את שיעור הגמלה מעבר לשיעור שמזכה תקופת השירות בפועל. מבקר המדינה גם מותח בדו"ח ביקורת נוקבת על ההתנהלות בנושא הפנסיוני במדינה.

ליקויים בדרך החישוב

שפירא מזכיר שהחיסכון הפנסיוני נועד לשמש מקור הכנסה עיקרי, לאחר הפרישה מהעבודה, על מנת לאפשר לחוסך לשמר, עד כמה שניתן, את רמת החיים שהיה רגיל אליה טרם הפרישה ולאפשר לאוכלוסייה המבוגרת, להתקיים בכבוד לאחר הפרישה לגמלאות. שפירא מזהיר ממצב של היעדר חיסכון מספק עלול להביא לעוני לאחר גיל הפרישה ולהשית את נטל הטיפול בגמלאי על הציבור. עוד הוא מתריע שבשני העשורים האחרונים הוחלו במערכת הפנסיה שינויים שהעבירו את הסיכונים בהסדרי הפנסיה מקרנות הפנסיה או הממשלה אל העובד.

מבקר המדינה מעיר לאגף שוק ההון במשרד האוצר, שקיים חשש להיעדר ייעוץ פנסיוני אובייקטיבי הבוחן את צורכי המבוטח למרבית האוכלוסייה. זאת, לנוכח השיעור הנמוך של מספר בעלי רישיון יחידים לייעוץ פנסיוני. המבקר גם מעיר לאגף שוק ההון, כי מודל עמלת ההפצה בשוק הייעוץ הפנסיוני בו מקבל היועץ הפנסיוני מהיצרן עמלת הפצה מתוך דמי הניהול שהלקוח משלם אינו אפקטיבי לסוגים שונים של מוצרים ובכלל זה למוצר הפנסיוני המרכזי – קרן פנסיה חדשה ואינו מאפשר את פיתוחו של שוק ייעוץ פנסיוני תחרותי ואובייקטיבי.

הדו"ח מנתח סוגיות מאקרו-כלכליות הקשורות בפנסיה שיש להן השפעות כלכליות נרחבות ומשמעותיות ארוכות טווח. במקביל, מוצגות בדו"ח סוגיות פרטניות הקשורות לאדם הפשוט, שבבוא יום פרישתו רוצה להיות זכאי לפנסיה הוגנת ומכובדת שתאפשר לו לשמור על רמת חיים סבירה גם לעת זקנתו.

הדוח בוחן היבטים שונים של הפנסיה התקציבית בכלל, ובמערכת הצבאית בפרט. הוא מצביע על ליקויים רבים בדרך החישוב והצגת חבות הממשלה לפנסיה תקציבית על ידי אגף החשב הכללי באוצר. מבקר המדינה קובע שהחבות מוערכת בחסר, מחושבת באופן מוטה ומוצגת באופן שעלול להטעות בנוגע ליכולת לממן אותה ובהשפעת הנטל שלה על תקציב המדינה.

הדו"ח גם מתריע מפני הליקויים בטיפול בפער הגדול ובחוסר השוויון הקיים בין הזכאים לפנסיה התקציבית לבין הזכאים לפנסיה צוברת: "הסדר פנסיית חובה מפחית את ההכנסה הפנויה של עובדים בשנים שבהן הוצאותיהם גבוהות ואילו הכנסתם (המותאמת לגודל משק הבית) נמוכה ותכופות אף נופלת מקו העוני", נטען עוד בדו"ח.

בדיקת משרד מבקר המדינה גם העלתה, כי החלופות שהעלה אגף שוק ההון לצמצום אי השוויון בהטבות המס לחיסכון פנסיוני לפי הכנסה לא הבשילו לכדי יישום. מחברי הדו"ח קובלים, כי לאדם מן היישוב החוסך לפנסיה קשה לקבל ייעוץ אובייקטיבי, שאינו מוטה בבואו לבחור את המסלול הנכון עבורו. זאת ועוד, אם העובד אינו מאוגד (במקום עבודה גדול), גם לא מן הנמנע שישלם דמי ניהול מקסימליים, שיקטינו את קצבתו בשיעור ניכר. נמצא כי דווקא האזרחים החלשים בחברה, שממילא משכורתם דלה, קצבתם נפגעת בשל היעדר ייעוץ ותשלום דמי ניהול גבוהים. הדו"ח מתריע עוד, כי גם פנסיונרים משלמים דמי ניהול מקסימליים, דבר הפוגע בקצבתם. מבקר המדינה גם מתריע מפני היערכות הבלתי מספקת של המדינה להשפעות הכלכליות הנגזרות מהעלייה בתוחלת החיים.

בדו"ח מוזכר שלעלייה בתוחלת החיים השפעה הן על האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי, המשלם את קצבאות הביטוח הלאומי לזקנה וסיעוד, והן על הפנסיה מעבודה, ולכן נדרשים כל הנוגעים בדבר להיערך לעלייה זו.

מבקר המדינה אף מעיר בדו"ח לשר האוצר, משה כחלון, שלא הגיש לממשלה תכנית לטיפול בגירעון התפעולי והאקטוארי של המוסד לביטוח לאומי.

עם זאת, בדו"ח מצויין שבמהלך הביקורת הממשלה קיבלה החלטות לקידום שילוב מבוגרים בתעסוקה. מהבדיקה שערך משרד מבקר המדינה עולה שנמצאו הבדלים במודלים של האקטוארים והדמוגרפים הממשלתיים בנוגע לחישוב השיפורים בתוחלת החיים, ונמצא שאין שיתוף פעולה מספק בין כולם בנושא זה.

מחברי הדו"ח הנוקב טוענים עוד שהממשלה לא נערכה כראוי להזדקנות האוכלוסיה ולצורך בהעלאת גיל הפרישה לנשים. שפירא סבור שלאי-העלאת גיל הפרישה לנשים צפויות להיות השפעות שליליות מהותיות על המשק ועל הנשים המבוגרות הפורשות לפנסיה. ב-2015 עמדה ההתחייבות של הממשלה לקרנות בגין אי העלאת גיל הפרישה לנשים ל-67 על כ-5.6 מיליארד שקל.

לדעתו, ראוי כי הממשלה ושר האוצר יקבלו החלטות בנושא זה בהקדם האפשרי על מנת לאפשר לנשים, למעסיקים ולממשלה להתאים את עצמם לשינוי ולהיערך בין היתר לשילובה של האוכלוסייה המבוגרת בשוק העבודה.

עם זאת, חשוב להבהיר שמנגד, קיים חשש שהעלאת גיל הפרישה, שפירושו גם דחיית תשלום קצבאות הביטוח הלאומי, עלול להותיר רבים ללא מקור הכנסה מינימאלי. זאת, לנוכח המשימה הנחשבת כיום לכמעט בלתי אפשרית לגילאי 60 ומעלה למצוא מקור פרנסה חדש. שפירא מציין שהדו"ח המיוחד מתפרסם בעיתוי הנוכחי, בעת הדיונים על תקציב המדינה, במטרה ליצור ביקורת בזמן אמת.

"דו"ח זה מציג ליקויים רבים ומהותיים. מערכת הפנסיה עומדת בפני אתגרים גדולים הנובעים מהעלייה בתוחלת החיים ומהירידה הצפוייה במספר האנשים בגיל העבודה ביחס לאוכלוסייה המבוגרת", מסכם שפירא, "התמודדות הממשלה עם אתגרים אלה נמצאה לא מספקת ועשוייה לפגוע בחיסכון הפנסיוני. ללא תיקון הליקויים יקשה על הממשלה להבטיח ביטחון סוציאלי נאות לאזרחים בעתיד".

תגובת מערכת הביטחון לדו"ח מבקר המדינה בנושא הסדרי הפנסיות במדינה: "צה"ל ומשרד הביטחון קיבלו לידיהם את הדו"ח, ובעקבות כך התקיימה סדרת פגישות מקיפה בין צמרת מערכת הביטחון לבין צוותי המבקר, על מנת להכיר את הנושאים העולים בדו"ח לעומקם, לראות היכן ניתן להשתפר ולפעול למען הסדרת הנדרש. צה"ל מיישם את רוב ההערות המופיעות בדו"ח הלכה למעשה, כחלק מתהליך מתמשך של נקיטת צעדים חסרי תקדים, על מנת להביא לחיסכון משמעותי בהוצאה על כח אדם תוך הרחבת השקיפות.

הביקורת נערכה שעה שצה"ל מצוי בעיצומו של תהליך ליישום שינויים רבים, בהם החלת מודל הקבע החדש שצפוי להביא להפחתה משמעותית בעלויות השכר והגמלאות והפחתת החבות האקטוארית הנובעת מהגדלות תקופת השירות. מאז תחילת הביקורת ננקטו בצה"ל צעדים נוספים, בהם מינוי צוות לבחינת היקף ההגדלות בגין תקופת שירות והידוק תהליכי הבקרה והפיקוח על מתן הגדלות אלה. נבהיר כי הגדלות תקופת השירות ניתנות לצה"ל כדין, בהתאם לחוק ולהחלטת הממשלה בנושא.

כמו כן, צה"ל פעל לחיזוק שיתוף הפעולה עם גורמי הביקורת והאוצר באמצעות העברת דו"חות חודשיים למשרד האוצר ומינוי ועדה משותפת של צה"ל, משרד הביטחון והחשבת הכללית לשם שיפור תהליכי השקיפות. זאת, לצד תהליכים של ייעול כוח אדם הכוללים ירידה בהיקף כח האדם בקבע, הפחתת היקף מכסות הפרישה, שינוי שיטת ניהול ההוצאה על השכר ועוד. על כן, ראוי כי לצד הביקורת יינתן ביטוי הולם גם למהלכים שעשה צה"ל בתקופה האחרונה אשר נותנים מענה ראוי לחלק משמעותי מהמלצות הביקורת".