שחיתות לאור יום או שדרוג לשירות הציבורי? תכנית המינויים הפוליטיים החדשה

מינוי פוליטי בהגדרתו הוא איוש תפקיד בשירות הציבורי שמבצע הדרג הפוליטי מתוך שיקולים פוליטיים. זאת בניגוד לבחירת מועמד בדרך המקובלת, באמצעות מכרז פומבי. מדובר במינוי לתפקיד קיים או שלא היה קודם לכן, שלרוב לא היה יוצא אל הפועל אילולא השייכות הפוליטית. 

המלצות הוועדה, שמונתה לפני שלושה חודשים על ידי ראש הממשלה בנימין נתניהו ובראשה עומדים שרת המשפטים איילת שקד ושר התיירות יריב לוין, כוללת שני נדבכים מרכזיים: מינוי ישיר של משנה למנכ"ל משרד ממשלתי על ידי השר הממונה, וצמצום מספר החברים בוועדות איתור למינוי בכירים בשירות הציבורי מחמישה לשלושה: מנכ"ל המשרד הממשלתי, נציג נציבות שירות המדינה ונציג ציבור שימונה על ידי מנכ"ל המשרד בהתייעצות עם הנציבות. צעד שמשמעותו היא שבוועדת האיתור יהיה רוב למנכ"ל. 

להמלצות הוועדה יש היבט כלכלי, שכן מדובר בתוספת לא מבוטלת של משרות. כיום רק בשישה משרדים מאויש תפקיד המשנה למנכ"ל, תוספת של 20 תקנים תעלה לקופת המדינה 17 מיליון שקל בשנה. 

האם מדובר בשחיתות לאור יום של ממשלה המחלקת טובות הנאה למקורביה, כפי שטענו גורמים באופוזיציה, או בצינור להבאת מועמדים מעולים שעד כה נמנעו מלהגיש את מועמדותם לשירות הציבורי, כפי שהשיבה השרה שקד לטענות? 

"מאגר המתמנים דווקא עומד להצטמצם בצורה משמעותית", אומר יוחנן פלסנר, נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה ומי שהיה ח"כ מטעם קדימה ומנכ"ל המפלגה. "במקום שהדרג הבכיר של השירות הציבורי ייפתח למאגר הכישרונות של החברה הישראלית כולה, צמצמנו אותו רק לאנשים שמצויים במשחק הפוליטי או המקורבים שלהם. כל מי שהיה במפלגה המבצעת פריימריז מכיר את הלחצים הפוליטיים. עכשיו, במקום להגן על עצמם, שקד ולוין זימנו לעצמם לחצים פוליטיים נוספים. כל מי שיש לו כוח במפלגה יתנה את תמיכתו במועמדים בתמורה למינוי פוליטי". 

בשנה שעברה פרסם פלסנר מחקר שערך עם פרופ' מומי דהאן מהאוניברסיטה העברית על אפקטיביות הממשלה בישראל במבט השוואתי. המחקר דירג את ישראל במקום ה־16 מתוך 34 מדינות ה־OECD בשכיחות המינויים הפוליטיים. ובמקום ה־21 במדד האפקטיביות. "המחקר מצא קשר שלילי, חזק ומוצק בין אפקטיביות הממשל לבין מינויים פוליטיים", הוא מבהיר. "כלומר, ככל שבמדינה יש יותר מינויים פוליטיים, כך האפקטיביות של השירות הציבורי שלה יורדת. למעשה, זה המשתנה שמשפיע בצורה המובהקת ביותר על האפקטיביות וגובר על רמת התוצר לנפש". 

"הדרך איננה במינויים פוליטיים, להפך, בצמצומם. הכנסת פוליטיזציה רק תדרדר את המשילות. אנחנו נגיע למיקום גרוע כמו זה של מקסיקו ויוון. השיפור הנדרש הוא בניהול כוח האדם, בקליטת העובדים וקידומם ובכל מה שוועדת לוקר, שהתקבלה כהחלטת ממשלה, קבעה". 

"אם נלך לפי ההיגיון הזה, אין לכך סוף, ולמה לא למנות גם את ראשי האגפים במינויים פוליטיים? חשוב להבין שדרג הפקידות מהווה את הזיכרון הארגוני. ליואב גלנט, למשל, אין רקע קודם בשיכון. הוא זקוק לדרג המקצועי שיודע מה עשו קודם ושמכיר תוכניות מקבילות. מינויים פוליטיים גורמים לכך ששנים של הכשרות מקצועיות יורדות לטמיון. אנשים מקצועיים וטובים שצברו ניסיון וכעת הדרך לקידום נחסמת עבורם. בנוסף, כעת אנשים יידעו שהם לא יכולים להתקדם למשרות בכירות ולא תהיה להם מוטיבציה להצטרף לשירות הציבורי. מבחינתם של השרים האג'נדה היא לשנתיים־שלוש וזה בסדר, כי הם רוצים פירות מיידיים. אבל אם לא יהיה דרג שמחויב לראייה רחבה, המערכת תלך בסטיות ובקפיצות חדות". 

לעומת פלסנר יש מי שחושב שמינויים פוליטיים יכולים להיות מבורכים ולהביא תועלת. אחד מהם הוא פרופ' דויד דרי, מהמחלקה למדע המדינה באוניברסיטה העברית. דרי, מי שעמד במשך שנים בראש בית הספר למדיניות ציבורית, חקר את סוגיית המינויים הפוליטיים ואף שימש בוועדות ציבוריות שונות שעסקו בנושא, ובכלל זה ועדת קוצ'יק, שעסקה בשאלת איוש מטה לשכת ראש הממשלה. "זה רעיון שיכול להיות לפעמים מבורך", הוא אומר, "אלא שבנסיבות העכשוויות בישראל, כאשר התרבות הפוליטית הפכה לוולגרית וכוחנית, ויש אווירה של הפקרות שבה ניתן להכשיר כל שרץ, אני מבין את קול הצעקה שקם נגד המלצות ועדת שקד־לוין".

לדבריו, לדרג המקצועי יש שלושה תפקידים מרכזיים: לייעץ כבעלי מומחיות לדרג הפוליטי, לבצע את ההחלטות ביעילות ולחפות על החולשות של הדרג הפוליטי. "דרג מקצועי טוב ומוכשר אמור לסייע לפוליטיקאים להתגבר על הלחצים של בעלי עניין שמקיפים אותם, להתגבר על החשיבה הסקטוריאלית שבדרך כלל מנחה אותם לשרת בעיקר את מצביעיהם, ולהתעלות מעל נטייתם לפופוליזם ולחשיבה לטווח קצר", הוא מסביר. "על כל החולשות הללו הדרג המקצועי צריך לפצות, ואם הם לא מסוגלים לעשות זאת עדיף שיישארו בבית". 

"לא בהכרח. המבחן של כל שיטה הוא במענה על המשימות הללו. ניתן לבנות שיטת מיון גם למינויים פוליטיים שתיקח את כל זה בחשבון. כמו כן, חשוב להבטיח תנאי סף למינויים, ואסור לוותר על הקריטריונים המקצועיים. דבר נוסף, חשוב לקבוע שמי שבא עם השר יוצא עם השר ולא נשאר במשרד לאחר לכתו כשריד ארכיאולוגי".

"צריך להבין שגם אנשי מקצוע מעולים הם בני אדם ולא רובוטים. הם צריכים למלא הוראות והחלטות, אבל במידה שזה מנוגד לתפיסת העולם שלהם הם יפריעו ויטרפדו. האדם באופן פעולתו מושפע מהמטען של השקפת עולמו. אף אחד לא משאיר את הדעות שלו על מפתן המשרד. להתעלם מכך זו צביעות. אם שר או מנכ"ל ירשו מקודמם בתפקיד מישהו שחושב אחרת מהם, הם יצטרכו לעבוד מול ההתנגדויות אליהם, שהרבה פעמים הן שקטות אך עקשניות. ומשילות דורשת לא רק החלטות טובות, אלא גם יכולת לבצע אותן. 
 

"מצד שני, כולנו זוכרים את תקופת מפא"י והפוליטיקה של המקורבים, ואת הדוח של מרים בן פורת, שפורסם ב־1992 והתריע על ההתנהלות השלטונית המושחתת שהשתרשה בישראל בעקבות המינויים הפוליטיים. שילוב בין הידע המקצועי לבין היתרון של קבלת החלטות של דרג פוליטי מהווה אתגר גדול, רק שאצלנו לא מצאו את הנוסחה. זאת לעומת צרפת, למשל, שם פועלת לשכת שר מורחבת, שבה השר ממנה את מי שמאמינים בדרכו". 

"בארה"ב פועל ממשל נשיאותי. יש אומנם מינויים פוליטיים בהיקפים גדולים, אבל גם מערכת שלמה של איזונים ובלמים. המינויים דורשים את אישורו של הסנאט ויש גם שימועים. אצלנו זה לא המצב, וחמור מכך: מינויים פוליטיים משתלבים עם תרבות פוליטית רעה".

המלצות ועדת שקד־לוין עומדות בניגוד להמלצות ועדה מיוחדת לרפורמה בשירות המדינה, שבין מסקנותיה שהתפרסמו בחוש יולי האחרון נקבע כי יש להימנע מהרחבת משרות האמון בדרג המקצועי הבכיר בשירות המדינה. מי שעמד בראש הוועדה הוא ח"כ רועי פולקמן, יו"ר סיעת כולנו. 

"לא עסקתי בנושא מול גלנט, אני גם לא נגד המלצות ועדת שקד־לוין. אבל צריך לדאוג שמינוי משרות האמון ייעצר בדרגת המשנה למנכ"ל. לדרג הפוליטי חשובה התוצאה, ואילו לדרג המקצועי חשובה גם הדרך שבה מגיעים לתוצאה. חשוב לשמור שהדרך תהיה שקופה, שוויונית ומקצועית. מעבר לכך, אם רוצים להגביר את המשילות, יש צעדים מהותיים אחרים: לקצוב כהונה של תפקידים בכירים, להנהיג הערכות עובדים ולפתח תוכניות עתודה. כמו כן, חשוב לתת לשר את הסמכות לנהל את קליטת כוח האדם במשרד שלו, אבל על פי כללים מקצועיים". 

המלצות ועדת שקד־לוין מצטרפות לשורה של מהלכים שמובילות מפלגות הליכוד והבית היהודי במערכות אחרות. מהלכים שבהם מידת התאמתם של בעלי תפקידים נבחנת פחות על פי קריטריונים של מקצועיות ויותר על פי קריטריונים של התאמה פרסונלית ופוליטית. דוגמה לכך ניתן היה לראות בשיקולים שהנחו את שרת המשפטים בתהליך בחירתם של שופטי בית המשפט העליון. משבר התאגיד אף הוא פרץ על רקע זהותם של בעלי התפקידים הבכירים. "מה שווה התאגיד אם אנחנו לא שולטים בו", אמרה שרת התרבות מירי רגב במה שנראה כמו הקו המנחה של הממשלה הנוכחית. 

"הביטוי 'תנו לנו למשול' פירושו תנו לנו לעשות מה שאנחנו רוצים", אומר דן מרידור לשעבר שר המשפטים בממשלת יצחק שמיר. "ההמלצות של שקד ולוין אינן מפתיעות. הם מנסים לאורך זמן לצמצם גם את כוחו של בית המשפט בשורה של חוקים והצהרות. אין חדש בכך שהם רוצים למנות את האנשים שאינם הטובים ביותר, אלא הנוחים ביותר מבחינה פוליטית. יש כאן מגמה עקבית". 

אולי באמת קיימת בעיית משילות בישראל. הרי ראש הממשלה טען שזו הסיבה לכך שהוא הלך לבחירות בפעם האחרונה.

"תלוי למה מתכוונים כשאומרים משילות. משילות זה לא היעדר איזונים ובלמים. בישראל אין בעיית משילות. ממשלות רציניות הפכו עולמות בלי להשפיע על זהות השירות הציבורי. מנחם בגין עשה את השלום עם מצרים, ניהל מאבקים, בנה התנחלויות, וכל זה בלי להתערב בזהות הפקידים. כך גם אריאל שרון". 

"אם יש פקיד שתוקע מקלות בגלגלים, צריך לפטר אותו, זה ברור. אבל הבעיה כעת היא שהפוליטיקאים חושבים שהשירות הציבורי הוא בשבילם, וזה גורם להשחתה של המערכת. השירות הציבורי, בדיוק כמו מערכת בתי המשפט, הוא בשביל האזרח. אמור לשרת את האינטרס הממלכתי ולא את האינטרס הפוליטי". 

"מקובל שלמנכ"ל יש השקפת עולם שמתאימה למדיניות של השר. זה סביר. אבל עד כאן. לאיש הפוליטי אין צבר של ידע וניסיון. בעידן המודרני בכל החלטה צריך הרבה ידע התמחותי. אנחנו צריכים שם את המקצוענים ביותר. לכן גם אסור לבטל או לצמצם את ועדות האיתור". 

"בהקשר הזה שקד לא דואגת לשיקולים ענייניים, הרי ההמלצה היא שאת המשנה למנכ"ל ימנה השר ולא המנכ"ל. ברור שהמטרה היא להשתמש בשירות הציבורי לצרכים פוליטיים ולא מקצועיים". 

"כשבגין עלה לשלטון, הוא לחם בכל הכוח נגד פרוטקציוניזם. כמי שחווה זאת על בשרו הוא ידע כמה זה רע. כשאנשים ביקשו ממנו לסלק מישהו או למנות מישהו בגלל השיוך הפוליטי שלו, הוא גלגל אותם מכל המדרגות. תמיד אמר שהוא ממנה אנשים על פי המקצועיות שלהם. גם אלי כפוליטיקאי הגיעו בקשות למנות מישהו לתפקיד כי הוא 'משלנו'. מעולם לא הסכמתי. היינו חבורה של אנשים מהליכוד ומחוצה לו שנלחמה במגמה הזאת בכל פעם שבצבצה. לצערי, זה לא הליכוד של היום".