1
אם נפשכם חפצה בסוף השבוע הזה לקרוא מסמך מרתק על אחת הבעיות המרכזיות במשק הישראלי לאורך העשורים האחרונים, חפשו באתר משרד האוצר תחת הכותרת "אסטרטגיית השכר במגזר הציבורי בישראל" מסמך שכתב ארגון ה־OECD, ובו תמצאו את כל "התורה" על רגל אחת.
אני עוסק בטורים פה שוב ושוב בנושא המגזר הציבורי משום שהבעיה הזו ובעיית הדיור הן שתי הבעיות המרכזיות של המשק הישראלי, עם הבדל משמעותי. על בעיית הדיור משפיעים גורמים חיצוניים כמו ריביות אפסיות גלובליות, ואילו על פתרון בעיית המגזר הציבורי אין שום מגבלה חיצונית כזו או אחרת.
ולמרות זאת, אף ממשלה, גם ממשלות ימניות, לא הצליחו להניע שינויים כלשהם במבנה השכר במגזר הציבורי. אף ממשלה לא הצליחה להתמודד עם מוקדי הכוח שמסרבים להניע שינויים במבנה השכר, בהיקפו ובהרכב כוח האדם במגזר הציבורי.
בכל מקרה, זו תמונת המצב כפי שמשתקפת מהמסמך המרתק, אך גם המרתיח.
2
"הוצאות השכר במגזר הציבורי בישראל גבוהות מממוצע ה־OECD. במדינות ה־OECD ממשלות מוציאות כ־9.5% מהתמ"ג וכ־22% מההוצאה הציבורית שלהן על שכר כוח העבודה במגזר הציבורי, לעומת כ־10.5% בישראל וכ־26% בהתאמה".
לכל האחוזים האלה יש משמעות כספית אדירה, משהו כמו 12 מיליארד שקל עודפים מדי שנה בשכר למגזר הציבורי, 120 מיליארד שקל בערך נוכחי בעשור האחרון. זה סכום אדיר, שיכול היה לפתור הרבה בעיות במשק לטובת אוכלוסיות חלשות יותר.
אלא שהנזק הזה, להערכתי, הוא עוד יחסית מינורי לעומת הנזקים העקיפים: הסרבול הביורוקרטי, המשפטיזציה האינסופית - מריחת ועיכוב החלטות כלכליות שפוגעות בסקטור הפרטי - גורמות נזק לצמיחה, שגדול הרבה יותר מהנזק הישיר.
השורה התחתונה: הנזק הישיר והעקיף של סקטור ציבורי לא יעיל, לא גמיש ולא נגיש (למרות שיפור מסוים בשנים האחרונות) למשק הישראלי הוא עשרות מיליארדי שקלים בשנה.
3
"בישראל, מסגרת יחסי העבודה וכללי השכר במגזר הציבורי נותרו כמעט ללא שינוי מאז שנות ה־50. מאז, הגלובליזציה, הדיגיטציה והשינויים החברתיים־כלכליים, ובמיוחד הדמוגרפיים, הביאו עמם צרכים חדשים ודרישה למיומנויות ושיטות עבודה שנשענות על טכנולוגיות חדשות. עתיד העבודה במגזר הציבורי יחייב את השירות הציבורי להיות מוכוון־עתיד, גמיש ומגוון מאי פעם. פירוש הדבר מודרניזציה הולמת של מערכת השכר, שתדע למשוך ולשמר את הכישרונות הדרושים למגזר הציבורי בישראל...".
כיצד הגיעה ישראל, אומת הסטארט־אפ, זו שמושכת השקעות אדירות בהון סיכון בחו"ל מדי שנה, לזו שנתקעה עם מגזר ציבורי מיושן שבו כללי השכר נותרו ללא שינוי כבר 70 שנה? התשובה לכך ברורה: אנשי הסדר הישן תמיד מתנגדים לשינויים של הסדר החדש. ומי הם? ההסתדרות בראשם, שממשיכה להנציח מצב עקום כבר עשרות שנים, אבל לא רק: זה הלובי הצבאי, הלובי המשפטי וגם הלובי של אנשי העשירונים העליונים בסקטור הציבורי.
כולם ככולם נהנים מהסדר הישן של קביעות חסרת גמישות כלשהי, של מנגנוני שכר המאפשרים עליות אוטומטיות מדי שנה, בלי כל קשר לביצועים, של אנשים בינוניים שמגיעים לדרגות בכירות רק בגלל קישרון (מלשון קשרים) ולא כישרון. כשאתה לא פותר את הבעיות האלה לאורך זמן, אתה רק גורם להתנפחותן, וכך אנחנו רואים מגזר ציבורי בינוני, לא יעיל, לא גמיש, שהעלויות שלו ומספר התקנים בו מתנפחים מדי שנה בקצב חסר פרופורציה.
הדבר המדהים בכל הסיפור הזה הוא שכל הסכמי השכר העקומים עברו באישור חותמת גומי, באישור משרדי האוצר לדורותיהם, כי לכולם היה אינטרס מובהק שזה יעבור. הגילדות הרי תמיד דואגות לעצמן ולרווחתן, בטיעונים שונים, חלקם מגוחכים וחלקם רציניים לכאורה, כמו תחרות בשוק הפרטי וכדומה.
התוצאה מעוותת: רמת שכר הבכירים בסקטור הציבורי התנתקה מכל היגיון, בהרבה מקרים הרבה יותר טובה מהסקטור הפרטי על אותה משבצת, וגרוע מכך: הבעיה, כאמור, תוסיף להתעצם בזכות אותם מנגנוני ותק והצמדה. שכר הבכירים ימשיך לזחול כלפי מעלה, בלי שום תקרה, וזה מצב די מוזר: הרי משרד האוצר וכמה מחברי הכנסת הובילו תקרת שכר לבכירי הסקטור הפרטי־פיננסי. מדוע שלא יעשו זאת גם לבכירי הסקטור הציבורי? נאה דורש, נאה מקיים.
קחו דוגמה קטנה למה פקידי האוצר הוותיקים מעוניינים בעצמם שההסדרים הישנים יישמרו: מי שחושב ש"פטנט" הפרישה המוקדמת ותשלומי פנסיה תקציבית הוא של מערכת הביטחון טועה ומטעה. גם בכירים, מנכ"לים או מקביליהם בשירות המדינה, המועסקים עשר שנים רצופות ויותר, זכאים לפנסיה תקציבית מרגע פרישתם על פי החוק, וסיום כהונתם ייחשב לפיטורים לענייני החוק, בין אם שירותם הסתיים ביוזמת הממונה עליהם ובין אם התפטר מרצונו.
זה מדהים, משום שזה מאפשר לבכירים בסקטור הציבורי (הכוונה לדור שנכנס למעגל של הפנסיה התקציבית), שמגיעים לשכר של 30־50 אלף שקל, לפרוש בגיל הפרישה בצבא ולקבל, כמו בצבא, פנסיה של כ־20 אלף שקל מרגע פרישתם (תחילת שנות ה־40) ועד סוף חייהם, בלי קשר לכושר השתכרותם בסקטור הפרטי. לרובם, מיותר לציין, יש ביקוש לא רע בסקטור הפרטי לאור הרזומה הציבורי שלהם.
4
"הצמדות השכר בישראל סבוכות, אינן בהכרח הגיוניות ומובילות להשלכות רוחב לא ענייניות". זו אחת הרעות החולות של הסקטור הציבורי - ובמסמך יש דוגמה למערכת השכר בצה"ל, שמושפעת מדירוגי העובדים השונים במדינה, והשכר במשטרה ובשב"ס מושפע במידה רבה מן השכר בצה"ל.
ההמלצה היא, כמובן, לבטל את ההצמדות בין מגזרים שונים, אלא שאני מניח שאם ייעשה ניסיון כזה, הוא יגיע מהר מאוד לבג"ץ בטיעונים של הפרת הסכמים חתומים. אגב, הצמדות השכר הן בכוונה סבוכות - כי איפה שמסובך, תדעו שזה נועד להסתיר הצמדות שכר בלתי הגיוניות ומנופחות. ככל שזה מסובך יותר, כך החגיגה על חשבון כספי ציבור גדולה יותר.
5
"הגבלת העיתוי והשימוש בהכרזת סכסוכי עבודה. בישראל נראה כי סכסוכי עבודה הפכו לדרך המקובלת להגיע להסכם". זו המלצת ארגון ה־OECD, שנראית דמיונית על רקע מאזני הכוח במשק הישראלי. על פי המסמך, מספר הסכסוכים בישראל, השביתות והעלות שלהן במונחים של ימי עבודה אבודים גבוהים מאוד בהשוואה למדינות אחרות ב־OECD.
שימו לב שיש הבדל בין הכרזה על סכסוך עבודה לשביתה, ונכון הוא שמספר השביתות ירד (ההסתדרות הבינה שזה עובד לרעתה ופוגע בציבור), אבל יש אינפלציה של הכרזות על סכסוכי עבודה שמאפשרים לוועדי העובדים ולארגוני העובדים לשבש חלקית את העבודה בפועל (כינוסים וכדומה) על כל שטות.
6
"בישראל קיימת הגדרה רחבה של תנאי עבודה, וארגוני העובדים רשאים לדרוש מו"מ או לפתוח בשביתה עקב השלכות של כל שינוי במקום העבודה. למעשה, המשמעות היא שכל שינוי קל חייב להיות מוסכם על העובדים, כולל שינוי במיקום, היקף העבודה או כלי העבודה. הארגונים משתמשים בכוחם כדי לכלול במסגרת הסכמי העבודה מערך נושאים מפורט ולכן הם מעורבים בכל שינוי קטן".
המשמעות היא שהיד קלה על ההדק בכל הכרזה על סכסוך עבודה, ובעצם בכל פעם שמתחשק לארגון עובדים כזה או אחר להכריז על סכסוך עבודה הוא יכול לעשות זאת. "בהשוואה למדינות אחרות ב־OECD, בישראל נראה כי בפועל חשיבות המו"מ עם האיגודים רבה יותר בתחומים רבים. כאן, הגעה להסכם עם איגודים לגבי שכר בסיס והטבות סוציאליות, תוספת שכר או שכר על ביצועים היא בגדר "חובה".
גם לגבי רפורמות הנוגעות למסגרת ההעסקה, לזכות השביתה, לכלי הניהול או למבנה ולתנאי העבודה הממשלתיים, יש להתייעץ עם האיגודים. בפועל, אין הגדרה מדויקת של תנאי העבודה, ופירוש הדבר שהאיגודים מצפים שיתייעצו איתם בכל הנושאים ותישמר להם זכות השביתה בכל פעם שהם לא מסכימים לעניין כלשהו".
במילים אחרות: בכלל ההסכמים המאוד רחבים נוצר מצב שבו האיגודים נכנסים בפועל לניהול הארגון, כך שיכולת הניהול של מנהל ביחידה מסוימת כמעט לא קיים, והוא תלוי לחלוטין ברצון העובדים. זה מצב אבסורדי שבו מתהפכת הפירמידה: במקום שהמנהלים ינהלו, העובדים הם מנהלים. יש הבדל בין שותפות והסכמים על שכר לבין ניהול בפועל - וכאן נחצו הגבולות. זו הסיבה שכל ניסיון להניע רפורמות נתקל בהתנגדות או בדרישה ל"פיצוי", כי יש הסכמים חתומים על כך.
7
"צמצום חשיבות מרכיב הוותק בשכר". עוד רעה חולה במגזר הציבורי. הקביעות וחוסר הגמישות בסקטור הציבורי יוצרים מצב שבו שכרם של אנשים עולה אוטומטית עם הוותק שלהם, בלי כל קשר לביצועים. בישראל, המגזר הציבורי ממשיך לתת משקל גבוה לוותק בשכר, במצב שבו המגזר הפרטי מתגמל עובדים בהתאם לתפוקה שלהם והמגזר הציבורי מתגמל לפי קריטריון הוותק.
התוצאה היא, כפי שאני מדגיש לא פעם, שהיחס בין שכר העובדים הוותיקים לשכר העובדים הצעירים גבוה ביחס למגזר הפרטי - והמגמה הזו רק תחריף. זו הסיבה שמרבית עובדי הסקטור הציבורי צריכים לברך על רפורמות שונות לשינוי הרכב השכר וסטטוס הוותק כי רק הם עשויים ליהנות מהם.
שימו לב לפרופורציות: עובדי הסקטור הציבורי הם כ־20% בלבד מסך העובדים בישראל, ומהם, להערכתי, רק שני או שלושת העשירונים העליונים בסקטור הציבורי נהנים מהמצב הקיים. כלומר, בגלל 4%־6% מסך העובדים בישראל הסקטור הציבורי נותר תקוע, אבל הבעיה היא שאלו עם הלובי הכי חזק ומשפיע במשק.
הנה דוגמה לחלוקה מבוזרת יותר: בבריטניה, למשרדים השונים יש תקציב משלהם והם מחליטים כיצד להפנות תגמולי שכר לתפקידים ולעובדים ספציפיים, כך יש להם גמישות לתגמל על ביצועים טובים ולמשוך עובדים בעלי מיומנויות.
8
"יצירת מגבלות תקציב ועקרונות לקביעת קצב גידול הוצאות שכר". המשמעות של ההמלצה הזו היא בפועל לומר לכל ארגוני העובדים "עד כאן!" - יש תקרות של גידול שכר שנתי, ואנחנו לא נזוז מהן. לצערי הרב, זה לא התקיים עד עתה, ואני לא רואה איך זה יתקיים בממשלה הנוכחית. לכן איני רואה שום סיבה מדוע לא לקבוע תקרת שכר בסקטור הציבורי כדי למנוע מהשכר של הבכירים להתנפח.
אני לא חובב תקרות שכר, אבל באין ברירה, אי אפשר להמשיך ולשבת בחיבוק ידיים ולחשוש מההסתדרות, מסכסוכי עבודה ומשביתות. אני לא קונה את התירוצים שאם יגבילו את השכר בסקטור הציבורי, זה יעודד אנשים מוכשרים לעבור לסקטור הפרטי. מי שרוצה, הדלת פתוחה בפניו. נהפוך הוא: אני בטוח שאלו שמרוויחים היום בסקטור הציבורי בין 50 ל־100 אלף שקל ויותר, לא יקבלו את אותו שכר בסקטור הפרטי.
9
"הגדלת שכר הבסיס על חשבון תוספת השכר תביא להגברת השקיפות בעולמות השכר, תשפר את תהליך הגיוס ואת הניידות במגזר הציבורי". עוד שיטה קלוקלת, שפוגעת בעיקר בעובדים חלשים יותר - פירות וירקות של מרכיבי שכר, שבחלקם לא מופרשים סוציאלית ופוגעים בפנסיה של העובדים.
"ריבוי מרכיבי השכר הוא סוגיה מרכזית במבנה השכר במגזר הציבורי", נכתב במסמך. "דוגמאות לכך כוללות תשלום מיוחד על הדרכות (גמולי השתלמות) או עבור החזקת רכב. אולם רבות מתוספות השכר הללו מיושנות, אינן עונות למטרה ונתפסות כהטבות גרידא... עם הזמן הרכיבים השונים מצטברים ומגדילים את השונות ואת המורכבות בין תפקידים שונים".
המסמך ממליץ לפשט את מבנה השכר בלי לפגוע בו - עוד משימה שנראית קלה מאוד לביצוע - אבל היו בטוחים שגם פה תשים ההסתדרות מקלות בגלגלים.
10
ואחרי שסקרתי את המסמך של ה־OECD, עליי לקבוע בצער רב שאפשר לזרוק אותו לפח. עוד מסמך עם רעיונות פוריים ונכונים שאפשר להשליך, משום שאיני רואה איך כל ההמלצות היפות, אפילו מקצתן, מתממשות דווקא בממשלה הנוכחית.
בשבוע שעבר עמדתי על הפער העצום בין עמדות הימין הכלכלי של שר האוצר אביגדור ליברמן לבין עמדות השמאל הכלכלי של מפלגות כמו העבודה, מרצ וחלקים נרחבים מיש עתיד ומכחול לבן. ליברמן אמר השבוע: "בזכות צמצום הכפילויות במשרדי הממשלה נרוויח מיליארדים, נפחית ביורוקרטיה ונפשט את ההליכים".
לא לחינם ליברמן הוסיף אחר כך ש"הקואליציה כזו צרה, היכולת שלה לשרוד היא בתנאי שכל שר מתעסק בתחום משרדו ונותן גיבוי לשאר המשרדים במקום בו השרים אחרים". אם אני מתרגם את דבריו של ליברמן, הוא מבקש מהשרים, במיוחד לקראת גיבוש התקציב, לסמוך עליו ולהתעסק בענייני משרדם.
אז ככה: ראשית, זה בלתי אפשרי, כי משרד האוצר אחראי על גיבוש התקציב של משרדים אחרים וזה יוצר חיכוכים טבעיים; שנית, נראה לליברמן ש"צמצום כפילויות במשרדי הממשלה" הוא דבר כה קל לאור ההסכמים הקיבוציים עם ההסתדרות? נראה לו שמרב מיכאלי, ניצן הורוביץ, בני גנץ ושרים נוספים יישבו בשקט אם הוא יצמצם כפילויות במשרדים שלהם או בכלל?
נדמה לי שגם ליברמן יודע ש"צמצום כפילויות וחיסכון מיליארדים" זו ססמה יפה לתקשורת ותו לא. אגב, כמעט מיותר לציין: הלוואי שיצליח, אני הראשון שיסיר בפניו את הכובע.